導論：政府、警察與社會關係發展

就如同1993年諾貝爾經濟學獎得主，跨越20-21世紀的歷史制度學派大師諾斯（D. C. North, 1920-2015）所言，在一個複雜社會中導致失序的現象是普遍存在，一個有強制力政府是必要的。因此，締造有效的第三者執行的最好方法是靠建立一套制度，而這個制度模型就包含非正式限制、正式規則和執行的結構特性，以及它們如何演變的過程。

因此如何建立能促成政府與社會合作模式，諸如警民之間的關係；或是設置避免政府失靈的機制，乃是成功制度的關鍵。歷史制度學的三大典範理論，不僅是政治的、經濟的，也是社會的。政治強調權力的擴大化，重視職位的配置；經濟強調創造利潤的極大化，重視資本的積累；社會強調均等的公平化，重視正義的倫理。

檢視這三大典範理論之間的關係，既是可以分別論述「政治學」、「經濟學」、「社會學」的學理，然其動態的實務運作卻又是呈現相互的糾葛，形成是一門整合性的學科，如「歷史警學」。

「歷史警學」顧名思義就是研究警察歷史的一門學問，諸如治安史。「歷史警學」的建立是要從歷史文獻中探討有關警學發展的過程或案例。為了影響制度所做的是建立或裁撤一個機構，修訂法律，更換人事等等，對制度的選擇，重要的指標是衡量其實際效果，也就是對這些制度的改進，及由此在現實世界中實際造成的效應。

制度學派從它與法律領域的聯合中獲益匪淺。警政的融入政治經濟學的歷史制度性結構，既迫使政治經濟學家們分析現實的多種選擇，又使他們認識到可供選擇的制度方案的豐富性。警政發展的歷史制度演進成就了研究「歷史警學」的結構性內涵，成為警察在政府體制發展項目中的重要一環。

「歷史警學」的臺灣治安史論述，透過對警政發展的歷史性結構分析，呈現了政治、經濟與社會關係，其涉及與治安議題之間結構性的多元面向；相對地，導致經由現實治安環境所賦予制約條件中，除了正式法律之外，文化、風俗、慣例、規則等非正式法律，存在於政府、警察與社會關係中的治安因素。

政府、警察與社會關係的論述臺灣治安史，主要涉及：

第一、戰時軍人與國家安全的「維護政權」，它是從社會汲取資源，例如稅收、徵兵等汲取性角色；

第二、秩序維護與打擊犯罪的「執行法律」，它是維護社會安定，例如預防犯罪、消防救災等保護性角色；

第三、福利傳輸與效率追求的「公共服務」，它是促進社會利益，例如服務人民、傳達信息等生產性角色的三大功能。

同時，政府、警察與社會關係的論述臺灣治安史，亦必須針對警察型態、權力大小、業務內容和服務程度的分析。基本上：

第一、在組織上，有地方分權形式與中央集權形式之分；

第二、職權上，有僅止於行政權與除行政權還包括發布警察命令的立法權，及裁決秩序罰法的司法權之分；

第三、在業務上，有除安寧秩序維護及交通管理外，其他行政業務均分屬於其他行政機關，與除安寧秩序維護及交通管理外，並包括消防、衛生及執行其他有關行政業務之分；

第四、在服務上，有重視民眾服務與以執行法律為主之分；

第五、在職務上，有來自文官體系與將警察軍隊化之分；

第六、在法律上，有較重視人權的保障與較重視犯罪的控制之分。

綜合以上，本書將依制度學派的概念，透過政府更迭、警察政策與社會發展關係，其間所涉及臺灣警政治安史的結構性因素加以分析。尤其是，檢視四百年來臺灣警政治安史的發展與變遷，其間所面對存在國族認同的「原生論」、「建構論」與「融合論」爭議。

從國家（廣義政府）、政治、制度、法律等認同在內的國族認同，來檢視荷蘭人政府之於原住民是建構的，明鄭東寧王國政府之於荷蘭人是建構的，大清帝國滿族政府之於明鄭漢族是建構的，日本國日本政府之於清治臺灣是建構的，以後國民政府來臺之於日治臺灣是建構的。

但是如果從「原生論」來檢視目前對臺灣考證的有限文獻中，發現早期分別有南島族與閩越族的來臺生活遺跡。從「融合論」觀點來論，是符合我們在論述臺灣警政治安史的移民社會發展觀點。

承上述分析，本書將從「土地共同性」、「人民主體性」與「歷史結構性」的思維，聚焦在政府、警察與社會關係，來探討臺灣警政治安史的發展與變遷，並將其分為：第一個時期，前近代臺灣「傳統警察」治安史（-1895）、第二個時期，近代臺灣「以軍治警」治安史（1895-1945）、第三個時期，現代臺灣「以軍領警」治安史（1945-1987），和第四個時期，當代臺灣「以警管警」治安史（1987-迄今）等四個時期加以論述。因此，本書首先分導論，論述政府、警察與社會之間的相互關係，及其分期。

第一個時期前近代臺灣「傳統警察」治安史（-1895），又可分為原住民傳統治安、荷西傳統治安、東寧傳統治安、清治傳統治安等四階段的發展，和形塑社會從原住民氏族化、荷西重商化、明鄭東寧土著化、到清治的定著化「傳統警察」治安。同時，附錄一篇〈導讀與摘錄注（清）林豪《東瀛紀事》〉，旨在舉例凸顯清治臺灣時期「戴潮春事件」中，政府所扮演的傳統警察治安角色。

第二個時期近代臺灣「以軍治警」治安史（1895-1945），是指日本統治臺灣時期，分日治前期中央集權三政合一治安階段（1895-1920），與日治後期地方分權郡警一體治安階段（1920-1945），並探討了近代臺灣保甲制度與隘制治安的發展變遷，最後的形塑社會皇民化「以軍治警」治安。同時，附錄一篇〈導讀與摘譯注（日）織田 萬〈地方自治〉〉，旨在補充說明地方基層組織的如何發揮協助維護治安。

第三個時期現代臺灣「以軍領警」治安史（1945-1987），是指國民政府在臺實施戒嚴時期，分；戒嚴前期硬式威權軍警一元化治安階段（1945-1972），與戒嚴後期軟式威權警政現代化治安階段（1972-1987），形塑了社會黨國化「以軍領警」治安。

第四個時期當代臺灣「以警管警」治安史（1987-迄今），是指國民政府解嚴，分解嚴前期威權體制調整軍警分立治安階段（1987-2000），與解嚴後期政府體制轉型警政法治治安階段（2000-迄今），形塑了社會多元化「以警管警」治安。

本書最後結論。論述臺灣警政治安史發展與變遷，在這漫長灣歷史發展的時間裡，我僅能先採取「先立乎其大者」的綱要式，將其聚焦在每階段社會上重大變化所帶來影響，嘗試性地論述了臺灣警政治安歷史的發展與變遷。在面對21世紀的新時代，如何因應扮演好民主、警政與服務的治安角色，值得我們進一步的深入探討。

導論：政府、警察與社會關係發展

就如同1993年諾貝爾經濟學獎得主，跨越20-21世紀的歷史制度學派大師諾斯（D. C. North, 1920-2015）所言，在一個複雜社會中導致失序的現象是普遍存在，一個有強制力政府是必要的。因此，締造有效的第三者執行的最好方法是靠建立一套制度，而這個制度模型就包含非正式限制、正式規則和執行的結構特性，以及它們如何演變的過程。

因此如何建立能促成政府與社會合作模式，諸如警民之間的關係；或是設置避免政府失靈的機制，乃是成功制度的關鍵。歷史制度學的三大典範理論，不僅是政治的、經濟的，也是社會...

我的臺灣警政治安史論述與苦行

我寫臺灣警政治安史論述的開始，首先應該回溯到2000年2月以前，我有機會進入中央黨政機關和民間社團的相關部門學習與工作，讓我具備了豐富政治經濟領域的理論與實務，擁有了更深入的理解與體悟。

我三生有幸，歷經這段重要的工作經驗。2000年2月以後，我回到學界在警察大學擔任通識教育方面的課程，我即選定政治經濟與警政領域的整合議題，作為我主要教學、研究、學思與書寫的方向，和與臺灣發展歷史相關理論的建構。「臺灣治安史」的講授課程與論文撰寫，就是在這堅實背景下逐漸建立起我對這主題的論述。

警大發行的《警學叢刊》與通識教育中心舉辦的學術研討會，是我主要發表有關這方面論文的園地，我也充分利用了這難得相互砥礪的平台。有「苦呤詩人」之稱的賈島，在其〈劍客〉詩中有句「十年磨一劍」，正可以用來比喻我專注於這主題的心境。

2010年2月，我在警大教學滿了10年的時候，蘭臺出版社協助我將發表的單篇論文彙集，出版了《臺灣治安制度史：警察與政治經濟的對話》。兩年後，又將其他的論文整理，出版《臺灣治安史研究：警察與政經體制關係的演變》。2015年11月，更出版了《警察與國家發展：臺灣治安史的結構與變遷》。前述這三本著作的出版，是我度過在警大「誠園」整整16年的壯年黃金歲月，我也已經來到專任教職服務的規定期限了。

之後，我仍受聘留在警大繼續兼任「臺灣治安史」，和在推廣中心講授「臺灣警政發展史」等課程。課堂教學與學生的回應，激盪我再繼續的審修平時為學生準備的資料。2019年，元華文創公司與我共同策畫出版【臺灣政經史系列叢書】。2020年7月，我特別出版《臺灣政治經濟思想史論叢》（卷五）：臺灣治安史略》一書，提供學生上課的參考用書。

回溯2013年4月19日，我受邀臺南市警察局講演〈臺灣警察法制歷史的省察―從傳統、軍管到警管治安〉，和10月14日，配合警大警政管理學院及警察科技學院揭牌典禮的同時，所舉行由內政部警政署與中央警察大學編印、章光明主編《臺灣警政發展史》的新書發表會暨茶會。該茶會是由當時校長謝秀能與前校長、國策顧問顏世錫共同主持。

我猶記得在新書發表會之前，章光明主編就曾針對撰稿人的初稿部分，舉辦了一場臺灣地區警政發展史的「臺灣警政回顧」成果發表會，並請顏世錫講評。顏先生曾任警大校長與警政署署長等重要職務，他在講評中提到，他從事警政47年，從基層到警政署「半世紀以來警政的回顧」。

他特別舉警察勤務的荒唐，諸如當年抓學生長頭髮；還有抓私宰，沒抓到的話警察被記過，私宰的人無事；還有推動「警察造產」的成果，警察根本分不清楚桂圓和荔枝；還有全世界也只有警察辦評比，形成警察造假風氣。吃案與不吃案，基層警員最痛苦，不吃案則績效差，吃了案怕被記者報導等等。

略述這些活動，旨在彰顯我撰寫臺灣警政治安史的孕育與滋養。尤其在警大推廣中心講授「臺灣警政發展史」的五年期間，我將「臺灣警政發展史」大綱，主要分為六大部分：一、歷史制度學的研究途徑。二、近代臺灣警政史的分期。三、上篇：臺灣警政傳統治安史時期。四、中篇：臺灣警政軍管治安史時期。五、下篇：臺灣警政警管治安史時期。六、結論與展望。現在我已把當年準備PPT檔講授大綱的內容，改寫成《近代臺灣警政史綱》的文字稿，並發表在《臺灣商報》（電子版）。

2020年7月，我的《臺灣政治經濟思想史論叢（卷五）：臺灣治安史略》一書出版之後，我想自己對於這主題的研究也應該到了告一段落的時候了，我可以有比較多的心思與時間，專注在多年來希望從政治經濟學角度，聚焦在國際強權、政經體制與產業發展，撰寫一本有關臺灣特色資本主義發展史的心願。

迄今（2024）年，我在大學部講授「臺灣治安史」的課程，雖然只是開放選修，但仍然受到學生的歡迎，選課人數幾乎每次都達到學校規定上限的人數。所以，最近的這幾年，在與學生的教學相長與腦力激盪之下，我又有了新觀點和新資料的累積，深感有必要再花一點時間的加以審修，讓《臺灣治安史略》的內容更加充實。

檢視我之前出版的上述著作，在內容上不論屬單篇或專書都比較偏重於學術性的寫法。現在則是想從比較通俗性的簡要方式，整理出適合學生課堂上的口述教材之用，於是有了這本《臺灣警政治安史論述稿》的構想與撰寫。而將其內容分為前近代臺灣「傳統警察」治安史、近代臺灣「以軍治警」治安史、現代臺灣「以軍領警」治安史、當代臺灣「以警管警」治安史等四時期。之所以書名用「論述稿」，正表示有些觀點和論述，未來希望繼續秉持「為學勿萌老態」、「遠路毋須愁日暮」，有機會可以再增修內容。

在這裡，高談我的臺灣警政治安史論述與苦行的經過，似乎顯得自己有些自不量力。如果藉此容我非記上一筆「滿足自己短暫虛榮」的話，我可要對厚愛我的師長表示敬謝之意。2000年2月，當我有機緣受聘到桃園龜山中央警察大學通識中心擔任專職副教授。在到校的同時，我就私下曾給自己訂了一項所謂的「三不原則」。一是不參與政黨活動、二是不擔任主管職務、三是不參加無謂應酬。

我這自訂的「三不原則」，並不是在凸顯我是多麼的清高的堅持己見，我當時只是自許在即將過半百年紀的時候，應該更珍惜「誠園」給了我這麼理想的園地，我理所當然更應該用心專注於學生的教學與學術的研究上，才不致於會枉費自己的後半段人生。

「誠園」的這段珍貴歲月，我堅守的「三不原則」，所以有過拒絕再為別人作嫁的輔選活動，和有過拒絕參加各種不必要的飯局，更有過不近人情婉拒出任主管職務的魯莽。藉此，我首先應感謝謝瑞智校長的厚愛，當初為學校推動通識教育中心的法制化構想，讓我有略盡棉薄之力的機會；和知遇於朱拯民校長的臨時授命，因通識中心主任的生病住院，我在毫無預警「暫代」主任的近一年之久。

我也曾有過分別以健康因素與即將屆滿退休的理由，婉拒擔任該主任職務，特別是承蒙謝秀能校長任內，經由校長室秘書張子文組長的聯繫；和刁建生校長任內，警政管理學院院長章光明教授的聯繫，我要感謝他們的愛護與成全，讓我得以責無旁貸的專注於教學與研究工作。另外，在學術道路上，蕭全政教授、紀俊臣教授和章光明教授，他們分別在公共行政、地方自治與警察政策領域的諸多指教。

20多年來，我來回從臺北城南到桃園龜山，從搭乘學校安排的交通車到現在自乘捷運輾轉客運到校，從只要一趟花近40分鐘的車程，到現在的必須耗盡2個小時的長時間時程才能到校上課。我秉持的重要動力，是因為講授「臺灣治安史」課程的課堂上，讓我不忘初衷還能繼續寓教於樂的保有服務熱忱。

檢討自己在49歲的時候，離開紅塵滾滾的臺北，來到歲月靜好的警大美麗「誠園」，過著是看書、教書與寫書的逍遙日子。我何其有幸，又在跨過古稀的之年，還能在校園悠然自得的與校園學生相學相長，真是我人生當中難得的一大樂事。

我特別藉著這次《臺灣警政治安史論述稿》付印的機會，道出了我的臺灣警政治安史論述與苦行。最主要目的是要對於長期以來指導我、愛護我、支持我的師長朋友們，還有我的家人致上誠摯的感謝之意。

同時，感謝元華文創公司賴洋助董事長、李欣芳主編、立欣責任編輯、林宜葶等工作團隊的熱心協助，讓這本書得以最理想的情況呈現在各位讀者眼前。

我的臺灣警政治安史論述與苦行

我寫臺灣警政治安史論述的開始，首先應該回溯到2000年2月以前，我有機會進入中央黨政機關和民間社團的相關部門學習與工作，讓我具備了豐富政治經濟領域的理論與實務，擁有了更深入的理解與體悟。

我三生有幸，歷經這段重要的工作經驗。2000年2月以後，我回到學界在警察大學擔任通識教育方面的課程，我即選定政治經濟與警政領域的整合議題，作為我主要教學、研究、學思與書寫的方向，和與臺灣發展歷史相關理論的建構。「臺灣治安史」的講授課程與論文撰寫，就是在這堅實背景下逐漸建立起我對這主題的論述...

自序：我的臺灣警政治安史論述與苦行
導論：政府、警察與社會關係發展

第一時期　前近代臺灣「傳統警察」治安史（-1895）
一、原住民傳統治安階段（-1624）
二、荷西傳統治安階段（1624-1662）
三、東寧傳統治安時期（1662-1683）
四、清治傳統治安時期（1683-1895）
五、社會定著化「警察傳統」治安
附錄一：導讀與摘錄注（清）林豪《東瀛紀事》

第二時期　近代臺灣「以軍治警」治安史（1895-1945）
一、日治前期中央集權式「三政合一」治安階段（1895-1920）
二、日治後期地方分權「郡警一體」治安階段（1920-1945）
三、臺灣治安史的保甲制度分析
四、臺灣治安史隘制的設置與發展
五、社會皇民化「以軍治警」治安
附錄二：導讀與摘譯注（日）織田 萬〈地方自治〉

第三時期　現代臺灣「以軍領警」治安史（1945-1987）
一、戒嚴前期硬式威權軍警一元化治安階段（1945-1972）
二、戒嚴後期軟式威權警政現代化治安階段（1972-1987）
三、社會黨國化「以軍領警」治安

第四時期　當代臺灣「以警管警」治安史（1987-迄今）
一、解嚴前期威權體制調整軍警分立治安階段（1987-2000）
二、解嚴後期政府體制轉型警政法治治安階段（2000-迄今）
三、社會法治化「以警管警」治安

結論：民主、警政與服務治安時代
附錄三：【臺灣政治經濟思想史論叢】（卷一至卷八）要目

自序：我的臺灣警政治安史論述與苦行
導論：政府、警察與社會關係發展

第一時期　前近代臺灣「傳統警察」治安史（-1895）
一、原住民傳統治安階段（-1624）
二、荷西傳統治安階段（1624-1662）
三、東寧傳統治安時期（1662-1683）
四、清治傳統治安時期（1683-1895）
五、社會定著化「警察傳統」治安
附錄一：導讀與摘錄注（清）林豪《東瀛紀事》

第二時期　近代臺灣「以軍治警」治安史（1895-1945）
一、日治前期中央集權式「三政合一」治安階段（1895-1920）
二、日治後期地方分權「郡警一體」治安階段（1920-1945）
三...