第十一章　司法改革

每一項政府政策首先應當針對最大多數男人和女人的所有最重大的利益來加以制定。這樣一來，恰恰是那些並非是聯邦政府直接責任的事務才應當成為聯邦政府經常關注的事務。應當給予全國性行動支持和幫助，並推動這種趨勢的發展，這將是我們擁有一個更好的政府。因此，思索一下政府與個人接觸最緊密的地方是否碰巧就是聯邦的職能所在這個問題是件好事。可以肯定，其中一個方面就是司法問題。普通公民自己從司法的方式出發來判斷這個政府是地方政府、州政府還是聯邦政府。

沒有必要花時間來確定這個事實：美國人民普遍對於司法管理制度一知半解。對法律的不公正、拖拖拉拉和費用問題日益增多的抱怨從很大程度上講是每代人的特徵。當前的情形也不例外，但是目前這個問題的主要意義已經超越了單純的不滿階段。它變成了一個具有重大意義的公共問題。

快捷高效的審判對於像紐約市和芝加哥市這樣龐大社區內的個人與較小地方的人們同樣是必要的，但是，在大型社區，如果我們想要為我們的民眾提供充分的政府管理，就應當盡可能將審判事務和健康、公共衛生和警察保護等置於同等重要的地位。

沒有提供充分的公正是個普通的常識問題。特別是在目前這樣的經濟困難時期，涉及債務增加的法律活動成倍增加。進行經濟的必要性也提升了。

在此處考察這種形勢在何種程度上是由技術難題引起的既不可能也不必要。人們可能想當然地認為，這種形勢的出現主要是由於法律遊戲規則缺乏強而有力的行政控制，這種規則不是直接用於探究事情的真相，而是允許這些法律伎倆進一步為那些不想讓事情的真相大白於天下的人們的利益服務。

比如，設立陪審團是為了能夠在事實的基礎上獲得值得信賴的裁決而提供的方法，但卻常常被用來達到拖延裁決的目的。類似的荒誕不經的動機進入了這項事務。從長遠看，實際問題被一大堆雞毛蒜皮的事情拖延了下來。

只要能夠確保將法院的審判日程拖延幾年時間，這種拖延本身就會被用來威脅那些有著合法訴求的人們。這種拖延包括拒絕進行實際的審判；另一方面，那些有著合法辯護權的被告人就受到漫長而令人焦躁不安的法律過程的威脅。曾經試圖在法院實施改革，這是一件平常的事情。而應當進行高效率的審判這個事實的存在恰恰意味著，使許多案件快速得到解決這種情形從來不曾在法院出現過。數千件案件彙集到法院的原因很簡單：把這些案件放在那裡，拖延下來，為的就是要找到一種方法來強制執行不公正的解決法案。長期的拖延是由毫無價值的案件引起的，而這些毫無價值的案件被送到法院來，則是長期拖延所致。整個事情就是一個惡性循環。

解決這個問題的唯一辦法是嚴格落實司法效率原則。面對這眾多的案件，通常會提議增加新的法官或新的法院這種補救措施，但很快就會發現，這個問題就是我曾經指出過的那個樣子，這種所謂的補救措施只會增加抱怨。當然，在人口迅速增加的地區多增加些法官是合法的要求。但是，很容易看到的是，在各個方面都實行這種補救措施只會使問題進一步惡化，更加混亂不堪；此刻更為重要的問題是，這會使納稅人本已很沉重的負擔愈加沉重。隨著政府各部門的徵稅額都在增加，是時候該就公共服務的費用問題進行徹底調查了。對於新的要求必須進行非常認真的審查。

而且，訴訟費用問題也非常嚴重。政府權力機構徵收的費用還是職業費都是如此。因為英國律師最近在一份非常具有種族歧視色彩的、關於其自己國家的審判事務管理的聲明中說，除了美國之外，英國是世界上訴訟費用最高昂的國家。歐洲大陸各國的作家和律師們紛紛對盎格魯-美國政府進行嚴厲譴責。在德國，根據此項權力，克勞德．馬林斯因為一項總值40英鎊的民事行為進行訴訟，雙方一共需要繳納的訴訟費不得超過18英鎊。另一方面，在英國和美國，訴訟費用過高的問題還展現在律師帳戶的神祕莫測上。但我們可以肯定的是，訴訟費用太高、太高了。這樣，審判不但被拖延，而且其費用也是非常之高。

去除掉這些偽裝後，這個問題就變成一個管理問題。應當將較少受到理論和傳統影響的某些現實主義的元素應用到審判事務的管理上。當然，人們對於將審判事務管理與其他更為樸實的生活活動的管理區別開來的政策經過了大量考察。但是，法律是需要詢問的職業，而法律的宣導者們則是受到理論智慧訓練，並能夠快速分辨意思的細微層次性的人，這些特殊性使得他們以一種近乎不可思議的特質——這種特質禁止將常識強加給他們正在做的事情——投入到他們所從事的事務當中。我們這樣說並不過分。

如果英國的實踐對於我們在改革的進程中所希望做的事情具有任何借鑑作用的話，那就是，在當前的令人不滿的環境下，我們所取得的進步將是緩慢的，而且我擔心，也是痛苦的。偉大的立法者時代一去不復返了。現代的形形色色的，甚至幾乎是支離破碎的社會要求各方來努力進行改革。難以計數的不同利益之間的合作要求我們進行非常細緻、耐心地規劃和勞動。雖然在過去30年間我們在審判事務的管理方面已經取得了許多歷史性進步，但值得一提的是，還是有許多精心設計的改革構想完全失敗了。如果我們現在想要取得成功，就必須進行廣泛的合作並付出艱辛的努力。

過去存在的困難之一是，進行改革的設想很大程度上使自己對最高法院的事務進行干涉。身為改革家們不懈努力的結果，並且主要是因為在這些法院任職的法官團隊普遍都很傑出，這些法院代表著國家的信譽。但是，我們的低等法院一直需要，且現在更加需要重建和改善。發生在我們的某些市法庭的重大拖延，治安法官所管理的審判事務令人不滿的實質，以及刑事法官的糟糕的辦案環境，所有這一切都表明，必須採取嚴肅行動以使那些貧苦和不幸的人們得到審判其所涉案件的方法。

在要求改革的呼聲中，毫無疑問的是，律師事務所的領導人們不但願意幫助身為律師的個人，而且還願意透過不同的法律協會提供援助。有些人認為在這個領域律師就應當處於改革的前端，為了判別這些人的想法正確與否已經花費了大量精力和錢財。但是，儘管有專業的合作與援助，我還是從一開始就覺得改革最終不可能取得成功，除非有大眾的參與。比如，在創建紐約州審判管理委員會時，我就堅持得有外行成員。英國在19世紀為實行司法改革所進行的長期抗爭中也發現門外漢是不可或缺的。

律師協會法律改革委員會主席肯尼斯．戴頓在談到門外漢在英國法律改革中所發揮的作用指出，「英國大眾還沒有忘記早期改革鬥士們的教訓。逐漸地，檢查審判事務的管理情況和對其進行改進的工作都委託給門外漢去做。1850年任命的第一個委員會由7名律師組成，但應議會的請求，2名商人被添加到這個委員會中。門外漢在後來的各個委員會中所占比例不斷增加。1909年任命的一個議會委員會的10名成員中僅有1名律師。1913年的委員會由1名法官、2名律師和8名門外漢組成。有人在談到這個委員會是說，『法律專業人士的拙劣表現被這個委員會斥為辱沒其報告。』」

門外漢就是人民。除了特殊情況外，他們對審判事務的管理工作沒有既得利益可言。他們不是害怕對抗司法制度的律師，也不是不敢創建其工作條件的法官。而且，聰明睿智的門外漢負有衝破陳腐落後思想的責任，而正是這種思想的存在才使得律師的能力功敗垂成。

現在，所有有頭腦的觀察家們都清楚，審判事務管理的改革意味著要對更加基本的體制發起攻擊，而不僅僅是改變那些程序規則，雖說這些規則必須要改變。現在，這更是一個政府問題而不是一個法律問題。它所要關注的是管理政策和社會福利問題。

這涉及到要對各個州和其他國家的實踐進行廣泛調查。這意味著我們應當盡可能接受最優秀的事物。譬如，在全國已經開發出來一套法院日程管理制度，該制度源自克里夫蘭市，許多律師事務所的成員對該制度的細節都瞭若指掌。紐約的聯邦法院已經接受了該制度，而紐約州最高法院不但加快了業務進度，而且還為訴訟人和納稅人省了錢。

人們希望對某些立法，甚至或許要對各州的憲法進行一系列變革。但是，最重要的改進措施在沒有新法律的情況下也能夠完成。

伯納德．欣塔格是紐約市一位有想法的法官，他在評論司法統計的需求是說，「這種缺乏統計資料的情形在妨礙法律進步方面的作用超過了任何其他因素。」

我所任命的州委員會開展的活動之一是在整個紐約州創立了一種制度，據此也就建立了涉及全州範圍的所有法院的統計資料。根據計畫，應當將這項工作開展下去，如果並且當一個永久性的司法委員會建立起來時，目前這個臨時委員會取消自己的這項職能，並轉移到那個永久性部門裡。

這項經過系統收集和精心整理的資訊的價值是非常重大的。它將使官員們自己對該州法院的整個訴訟情況有個了解，此舉將讓我們知道法院在做什麼，做了多少，還要花多長時間才能處理完這些案件。我希望，立法機構在設立新的法院，增加新的法官時，這些資訊會成為他們的不變的嚮導。這些資訊將給我們提供一種保障：如果沒有精確而科學的方法去了解這種需求的程度以及是否是迫不及待的需求，我們就不會獲准去實施增加法院開支的立法行動。

今天，在法律改革中需要採取的行動可能在許多方面適於應用到公共生活的許多領域。較少制定新法律這一原則已經受到廣泛宣傳；但這往往是過分敏感的保守主義叫囂。他們希望逃脫政府的管理。要求制定更少的法律的英明之處是不可否認的。但是，其必要的相互關聯原則就是要明智而充滿活力地去使用我們所擁有的權力。今天，資訊靈通、朝氣蓬勃和節儉的管理是政府的迫切需求。尤其是在這水深火熱的時刻，大眾更希望其僕人成為大公無私地履行其職責的楷模。

每個律師事務所的成員都有某些公僕的特質，他把這種特質歸因於他們的專業、歸因於大眾的鼓勵，並使他努力去糾正我所談到的在審判事務管理方面存在的錯誤。

第十一章　司法改革

每一項政府政策首先應當針對最大多數男人和女人的所有最重大的利益來加以制定。這樣一來，恰恰是那些並非是聯邦政府直接責任的事務才應當成為聯邦政府經常關注的事務。應當給予全國性行動支持和幫助，並推動這種趨勢的發展，這將是我們擁有一個更好的政府。因此，思索一下政府與個人接觸最緊密的地方是否碰巧就是聯邦的職能所在這個問題是件好事。可以肯定，其中一個方面就是司法問題。普通公民自己從司法的方式出發來判斷這個政府是地方政府、州政府還是聯邦政府。

沒有必要花時間來確定這個事實：美國人民普遍對於...

前言

這本書是我1933年3月1日前所寫的眾多文章和發表的眾多講話的彙編。我所增加的部分是為了讓這些資料渾然一體。

在下面的這些評論中，我所談論的不是政治而是政府，不是黨派問題而是普遍的原則。一位偉大的美國人曾經在很大程度上從這些評論中解讀出了政治的含義——政治科學是關於人類生活的各種事務的科學。除此之外，這些評論都是非政治性的。

從能夠影響到普通美國男女生活狀況的改善這樣一門科學的角度來說，國家政治的品格是國家領袖的問題，尤其當我們處於責無旁貸地要力挽狂瀾的年代，在這個年代，所有的事物看來都處於循規蹈矩、墨守成規、一成不變的狀態而這個世界也變得老弱不堪、筋疲力盡、一盤散沙。這就是大蕭條的氛圍，淒淒慘慘戚戚，令人生厭的大蕭條。如果我們的政治領袖的素養夠堅強，那麼他們就應該能夠使這種大蕭條陰影消失得無影無蹤，一去不返。

所有事情都表明，這種無益哲學是錯誤的。美國是朝氣蓬勃的，正處於變革和發展的進程中。她有著巨大的青春潛力。但是青年應當誓死推翻政治與政府不作為的銅牆鐵壁。

誠然，我們的政府是由我們自己創建的，其所奉行的政策以及許多具體的行動都接受我們的指令。但同樣不可否認的是，雖然不能稱之為自私，但我們在政府的利益的確是我們自己的利益，因為每當我們確保政府的某項行動對我們自己有利，那麼此行動也應當對全體人民有利。當我們環顧四周時，很可能已經忘卻了我們的人民為爭取制度權利所付出的艱苦努力。

良好的政府應在下列方面保持平衡：每個人都應能找到自己的位置，每個人在希望獲得安全感時就能找到這種安全感，每個人都能獲得人盡其才，各施所能，並與他們所承擔的責任相一致。

所以說，良好政府所取得的成就是一項漫長的工作。沒有什麼事情比人類的天真無邪更令人感到震驚的了——他們堅持認為，一旦目標確定，就應當立即制定一項特殊計畫來確保目標的達成。

人類的力量可不像想像的那麼簡單。政府包括制定政策的藝術；運用政治手法來使這些政策獲得大眾的普遍支持；以及說服、領導、犧牲以及不斷地進行教化，因為政治家最偉大的職責或許就是進行教育。

我們必須朝著使得主要的經濟蕭條狀況不再重演的方向努力；如果這意味著要犧牲靠採取通貨膨脹政策達成繁榮獲得的利益，那麼就隨他們去吧。

我們最近在投機方面的實踐已經使許多人的想法發生了混亂。整整一代人因為合作這個詞而發瘋，各個行業已經召開了多次會議，制定了一系列貿易規則、道德準則，舉辦晚會並發表鼓舞士氣的講話——這一切的目的都在於提升銷售水準和產量。但我們所缺的是這種防止而非刺激生產過剩的規畫。自然而然地，曾經作為我們的保障力量的工業乃至機構的頹廢狀況使得人們對於現在該採取何種行動感到迷惑不解；曾幾何時，他們還能夠從過去的歷史中尋找到可資借鑑的東西。當這樣的實踐似乎無法帶來任何啟迪作用，大蕭條這種重大的社會現象很可能引發動盪。然而，放蕩不羈的激進主義者卻回天乏術，而我能夠給我們的同胞們最偉大的頌揚之詞就是，在這物質極度匱乏的日子裡，我們的數百萬民眾雖然苦不堪言，但依然一直保持著一種井然有序、信心百倍的精神。如果無法提供新的機遇給他們，那就不但是對他們所抱有希望的背叛，而且是對其耐心的誤讀。

回應激進主義的危險就意味著災難的降臨。這是挑戰，是煽動。應對這種風險的方法就是制定出一項可行的重建計畫。一方面要防止採取盲目行動，另一方面又得提防打一槍換一個地方的不負責任的機會主義做法，而這種計畫是，而且是唯一恰當的防護方法。

我的政黨既非初出茅廬，也非缺乏經驗。在民主黨內，一直可以合法地追溯到——如果可以這樣說的話——該黨召開會議並提名我們為總統候選人之時，從這個意義上來說，我的國家領導能力是稚嫩的。但是，該領導層中的新面孔並不應當意味著在制定政策方面缺乏經驗。他們一定會根植於過往的政府實踐當中。伍德羅．威爾遜所明智地提出的聯邦主義是一個集團，該集團「團結一致，並對利益共同體有著清楚的認知。」傑佛遜的目的是要讓國民知道，聯邦主義的團結唯一一種局部性團結，它只代表一小部分人的利益，如果要建立一個偉大的國家，就必須考慮全國各地所有集團的利益。他被稱為政治家，這是因為他花費數年之心血致力於一個政黨的建設事業。但是，他的艱苦努力本身對於達成全國各地團結一致地支持共同原則做出了肯定性的、實際的貢獻。當人們漫不經心地，或假充內行地嘲笑政黨時，他們忽略了這樣的事實：政府的政黨制度是實現團結，並教育人們從我們文明的共同利益出發來思考問題的最偉大的方法。

在我們自己的歷史長河中有這樣三位偉人——班傑明．富蘭克林、湯瑪斯．傑佛遜和西奧多．羅斯福，他們主要因為其達成了利益的一致性和具有的學識而卓爾不群。這三位都能最先知道國內和國際生活的每一個反對思潮。所有這三位偉人都具有深厚的文化底蘊，又都能對人們的渴望和機會的缺乏——他們的數百萬同胞兄弟的希望和恐懼——予以理解。

我認為，在這三位當中，從各方面講，傑佛遜堪稱最深謀遠慮的學生。他的求知欲最為強烈，知識最為豐富，最重要的，他在任何時候都最具有遠見卓識，對當前行動為人類造成的最終影響明察秋毫。

傑佛遜的方法通常表現在建立在共同利益的政府問題上。我能夠描繪出他連續數週騎馬深入我國的各個州，一點一滴、勤勤懇懇地累積著他對我國人民的了解的情景。他不但了解各個階層人們的需求，而且使他們對自治政府的基本原則有了理解。

傑佛遜在心靈和精神方面如此之偉大，以至於他知道普通人都會理解他的這番話，「我經常會因為不完全明智的判斷而犯錯誤。而當我判斷正確時，那些缺乏全域立場與眼光的人卻認為我錯了。我請求你們的支持，來反對其他人的錯誤，這些人會指責那些如果從全域角度出發就不會加以指責的事物。

我不會談論那種經過徹底規劃和整頓的經濟生活。這既不可能，也不現實。我要討論的是必要性問題——政府必須在何處進行干預，以使全國經濟結構各組成部分相互適應；不但在我們整個偉大的國家的各個地區之間，而且在不同的經濟體以及這些經濟體的各個集團之間都存在著真正的利益共同體；所有人都應參與各個階層共同的生活為基礎進行規劃的補救工作當中。就我們目前的大部分計畫而言，這裡存在著大量以偏概全、以點帶面、以局部替代整體的傾向。我不希望由某個階級來控制局面，而是希望達成真正的利益一致。

我們在目前的緊急形勢下所制定的計畫如果是明智的，並且將我們的結構置於一個足夠廣泛的基礎之上，那麼，我們就到了一條使我們的社會與經濟生活更持久地得到保障的康莊大道，並最終在很大程度上避免從繁榮到蕭條的惡性循環中去。從這個意義上說，我支持不僅在當前時期，而且有必要在未來相當長時間內進行經濟規劃。

如果傑佛遜能夠重新回到我們的議事機構當中來，他會發現，一個世紀的經濟變革雖然已經使得政府行為的必要方法發生了變化，但是政府行為的原則依然完全是他自己所曾宣導的原則。他基於公平、公正的共同利益，實現了廣泛的思想一致性與行動一致性。他努力使得分散的農民、個人和商人都參加到國家事務之中。這就是他的目標，這就是他所創建的政黨所堅持的原則。當前，這一點成為國家團結的動力。

對美利堅充滿信心，對我們的個人責任感這個傳統充滿信心，對我們的制度充滿信心，對我們自己充滿信心，這些要求我們接受古老的社會契約所具有的嶄新含義。在這些評論中，我勾畫出了自己關於這些新概念的基本理解，並且相信你們將跟從你們的新一屆全國政府所採取的行動；理解新一屆政府的目標就是你們大家的目標，而我們的責任始終是相互的。

於海德公園

1933年3月1日

前言

這本書是我1933年3月1日前所寫的眾多文章和發表的眾多講話的彙編。我所增加的部分是為了讓這些資料渾然一體。

在下面的這些評論中，我所談論的不是政治而是政府，不是黨派問題而是普遍的原則。一位偉大的美國人曾經在很大程度上從這些評論中解讀出了政治的含義——政治科學是關於人類生活的各種事務的科學。除此之外，這些評論都是非政治性的。

從能夠影響到普通美國男女生活狀況的改善這樣一門科學的角度來說，國家政治的品格是國家領袖的問題，尤其當我們處於責無旁貸地要力挽狂瀾的年代，在這個年代，所有的事物看來都處於循規...

開篇　羅斯福時代
前言
第一章　再論價值觀問題
第二章　經濟規劃的必要性
第三章　紐約州土地使用規畫
第四章　政府的重組
第五章　開支與稅收
第六章　我們的確進步了嗎
第七章　農業的問題在哪兒
第八章　電力問題
第九章　鐵路問題
第十章　關稅問題
第十一章　司法改革
第十二章　犯罪和罪犯
第十三章　銀行業和投機
第十四章　控股公司
第十五章　國家與國際團結

開篇　羅斯福時代
前言
第一章　再論價值觀問題
第二章　經濟規劃的必要性
第三章　紐約州土地使用規畫
第四章　政府的重組
第五章　開支與稅收
第六章　我們的確進步了嗎
第七章　農業的問題在哪兒
第八章　電力問題
第九章　鐵路問題
第十章　關稅問題
第十一章　司法改革
第十二章　犯罪和罪犯
第十三章　銀行業和投機
第十四章　控股公司
第十五章　國家與國際團結