緒論　到法國大革命為止政治建制的發展

我們一起來看看，二十一世紀第二個十年初始之際，同時展開的幾個特殊場景。

二○一三年，利比亞一支擁有重型武器的民兵短暫綁架總理柴丹（AliZeidan），並向政府要求發放積欠的工資。另一支民兵也關閉多項採油設施，事實上這是該國唯一的出口收入來源。其他民兵稍早也在班加西（Benghazi）殺害美國大使史蒂文斯（ChristopherStevens），而在首都的黎波里（Tripoli）抗議民兵持續占領的示威民眾，也有數十位被槍殺。

這些武裝民兵其實是在二○一一年，也就是阿拉伯之春（ArabSpring）的第一年，為了反抗利比亞長期的獨裁者格達費（MuammarQaddafi）在各地組成，並在北約（NATO）大力協助下趕走格達費。當年爆發抗議威權政府示威活動的國家，不只利比亞，還包括突尼西亞、埃及、葉門、敘利亞，其他阿拉伯國家也經常面臨要求更民主的呼聲。但是兩年後，像歐洲與北美洲實施的那種民主制度，對這些國家來說，似乎仍是一場遙遠的幻夢。利比亞從那時起曾經組成修憲會議，希望寫出新憲法。但在同時，利比亞最根本的問題其實是缺乏一個政府（state）的形式。也就是說，一個可以在領土內完全獨占並行使合法武力，以維持和平與執行法律的中央權威。

至於其他非洲國家，政府儘管宣稱擁有獨占的武力，但其實還在紙上談兵階段。雖然沒有利比亞混亂，仍然很脆弱。另外，激進伊斯蘭團體已經推進到南亞與中東，在很多只有弱勢政府的國家，例如馬利、尼日、奈及利亞與索馬利亞，開始發揮影響力。這些地區的國家在收入、健康醫療、教育上，遠不如繁榮的東亞地區，原因都可以直接追溯到缺乏強有力的政府制度。

就在同一段時間，美國金融業發生的事卻非常不一樣。從很多方面來看，美國與格達費統治下的利比亞，是位在政治光譜兩個相反極端的國家。美國擁有龐大且建制良好的政府，歷史已經超過兩百年，也有極為深刻的民主正當性（legitimacy）。但美國並非運作完善，問題也可能和太制度化有關。

二○○八年金融危機之前，聯邦政府主管金融制度的機構將近十幾個，另外，五十個州每一個州還有相關的銀行與保險管理單位。由於有這麼多的管理機構，美國政府反而無法察覺次級房貸危機，竟然允許銀行業過度操作財務槓桿，結果在複雜到無法正確評估價值的衍生性金融商品周邊，形成一整個影子銀行體系。有些時事評論員把危機完全歸咎於房利美（Fannie Mae）與房地美（Freddie Mac）提供的政府保證貸款，這兩個機構的確對金融崩潰責無旁貸，但民間企業也是助長房貸狂熱的快樂從犯，因此過度承擔風險。另外，大型銀行業者似乎都知道，如果遇到麻煩，最後都能得到政府紓困奧援。這正是二○○八年九月雷曼兄弟（Lehman Brothers）破產之後緊接著發生的事，幾乎導致全球支付系統全面崩潰，以及大蕭條以來美國最嚴重的經濟衰退。

然而，最令人震驚的事是自危機以來的後續發展。儘管大多數人都意識到「大到不能倒」的銀行業者所造成的龐大風險，但美國銀行業在危機之後，卻變得比二○○八年更集中。二○一○年，國會通過的《多德—法蘭克法案》（Dodd Frank Act），原來是要解決這個問題，但三年過去了，很多細部法規到今天仍然還沒制定，即使法規已經完備，可能也無法解決根本的「大到不能倒」的問題。另外，在法案討論過程中，立法部門完全不考慮採用比較簡單的補救措施，例如明確增加銀行

的資本要求，或是嚴格限制金融機構的規模，卻支持高度複雜的新法規，實在令人遺憾。

這個後續發展有兩個根本原因，第一個是思想僵化（intellectualrigidity）。銀行基於自身利益強烈主張，強大的新法規將削減銀行的貸款能力，這會影響經濟成長，並連帶產生非預期的有害後果。這種論點放在非金融機構如製造產業時非常有說服力，也會吸引很多不信任「大政府」的保守選票。但就像阿迪馬堤（AnatAdmati）與海威格（MartinHellwig）等學者已經提出的，大型銀行業者迥異於非金融業公司，因為金融業對其他行業造成的傷害，製造業根本不可能辦到。第二個原因是，有錢有勢的銀行業，可以雇用大批高薪的遊說專業人士，為銀行利益進行運作。遊說團體無視於大眾對銀行以及用納稅人的錢紓困的憤怒，已經順利防堵能解決大到不能倒問題核心的法規。有些國會議員基於意識形態，可能認為銀行業反對新法規的論點很有說服力；其他國會議員則認為，這個論點可以有效掩護來自銀行業者的政治獻金。

第三個場景則是連結阿拉伯之春，二○一三年在土耳其與巴西的示威事件。這兩個國家是「新興市場」經濟體中表現較佳的，在這之前的十年，被公認經濟成長快速。這兩個國家也不像阿拉伯獨裁專制政體，都是有競選活動的民主政體。土耳其一直由伊斯蘭正義發展黨（IslamistJusticeandDevelopment Party）統治，該黨黨魁也就是總理埃爾多安（Recep Tayyip Erdoan），一開始是以伊斯坦堡市長打響名號。至於巴西，雖然在一九六四到一九八五年期間受軍事獨裁統治，但後來選出工人黨總統羅賽芙（Dilma Rousseff），她年輕時還曾在軍事獨裁統治期間坐過牢。

儘管擁有不錯的經濟與政治成就，這兩個國家都因大規模的群眾示威而動盪。在土耳其，抗爭的議題竟是政府想把伊斯坦堡的一座公園改建成購物商場。很多年輕示威者認為，埃爾多安雖然是由民主程序選出來，但有威權傾向，而且和土耳其年輕世代嚴重脫節。在巴西，問題則是腐化與無能，即使已經投入數十億美元主辦世界盃足球賽與夏季奧運，政府仍無法提供可靠而基本的行政。

這兩起示威事件與兩年前發生的阿拉伯之春，共同的連結點是主要都由中產階級發動。由於前一代的經濟發展，這兩個國家都出現新興的中產階級，他們的期待比他們父母那一代提高很多。突尼西亞與埃及的經濟成長率雖然比土耳其或巴西低，但也有很多大學畢業生，他們認為獨裁專制政體傾向任用親信，這會嚴重阻礙他們工作與職業生涯的前途。其實土耳其與巴西光是舉辦民主選舉，還無法滿足示威者。既然這兩個政府都被認為擁有正當性，就必須提出更好的施政成果，也必須更彈性、更敏銳地回應變化中的公眾需求。另一個經濟成功故事的主角則是中國，現在的中產階級已經有數億人口，也開始面臨中產階級崛起的類似問題。雖然他們是上一個世代經濟快速成長的受益者，但和其他國家一樣，他們對政府也有不同且更高的期許。這些國家的政治制度是否能維持下去，取決於政府是否能妥善適應因經濟成長而改變的全新社會風貌。

政府的問題

這三個差異很大的例子，問題似乎來自個別的特定政策、領導人性格與歷史環境，但其實這三個例子可以用一個共同的思路來串連，也就是所有政治生活的背景條件：制度（institution）。所謂

的制度，就是在個別領導人任期之外仍持續存在的「穩定、受重視，並一再進行的行為模式」。在本質上，政治制度就是持續規範、限制與引導大眾行為的規則。利比亞後格達費時代最大的問題就是缺少基本的制度，最明顯的就是政府。這個國家必須等到擁有一個單一的中央權威以行使合法的獨占武力，公民才會有保障，大家才有可以追求自我實現、活得精采的條件。

在政治光譜的另一端，美國雖然擁有長期存在且強大的制度，卻面臨政治衰敗的問題。原本應該以服務大眾為目的的政府機構，卻被強大的民間利益把持，民主的大多數反而很難宣稱自己擁有政府的掌控權。美國的問題不只是金錢與權勢，也和規則本身的僵固以及其背後的觀念有關。

總之，像土耳其與巴西這種新興市場國家，問題出在社會的變化已經超過既有政治制度所能滿足的範圍。在定義上，制度意味著持續的行為模式，且是因應特定歷史需求而產生。但是，社會並非一成不變，尤其是這些歷經快速經濟成長的社會，它們會產生新的社會階級，也會教育自己的公民，並運用足以讓社會階層重新洗牌的新科技。既有的制度通常無法與這些新的參與者相容，因此面臨改革的壓力。

因此關於「發展」的研究，也就是人類社會隨著時間的改變，不能只是記錄沒完沒了的人物性格、事件、衝突與政策；它必須以過程為核心，也就是研究政治制度的興起、演變，以及最終的衰敗。

想了解當代快速變化的政治與經濟發展，把它放在根本的社會制度結構的長期脈絡是很重要的。本書是《政治秩序的起源（上卷）：從史前到法國大革命》的姊妹作，本系列一開始是想要補充修正杭亭頓一九六八年的經典之作《變動社會的政治秩序》（Political Orders in Changing Societies），並提供最新的訊息。本書書名引用杭亭頓書中的第一章標題，他的書一開始是來自刊

登於《世界政治》（World Politics）期刊中的一篇文章。杭亭頓的書讓大家理解，政治發展和經濟

成長與社會變遷是分開的過程，以及在形成民主的政體之前，必須先有基本的政治秩序。儘管在形

式上與實質內容上，杭亭頓的書與我的書有很多差異，但我最後卻得出和他相同的基本結論。上卷說明三套關鍵政治制度的起源；政府（state）、法治（ruleoflaw），以及民主問責（democraticaccountability）的出現，並解釋這些制度在中國、印度、中東與歐洲，為什麼會個別或聯合出現，

或根本無法出現的理由。以下為沒讀過上卷的讀者，重點整理上卷的重要內容。

社會性動物

上卷一開始談的不是原始的人類社會，而是人類的靈長目祖先，因為政治秩序其實根植於人類的生物性規律。和哲學家盧梭（JeanJacques Rousseau）等人與現代新古典經濟學家的理論相反，現在的科學已經顯示，人類一開始並不是由各自獨立的個人，歷經漫長的歷史過程而逐漸形成社群。事實上，五萬年前在非洲出現的現代人從一開始就有社會組織，就如同他們的靈長目祖先。

自然的人類社交關係（sociability）建立於兩種形式：親屬選擇與（kinselection）互利互惠行為（reciprocal altruism）。第一種是有性繁殖動物常見的模式，他們會基於彼此共享的基因數量比例而互相照顧，也就是說，他們會用人唯親並偏袒有基因關係的親屬。但互利互惠行為則意味著，在同種族內和沒有親屬關係的個人交換恩惠或資源，但有時候也可能是不同種族成員之間的交換行為。這兩種行為都不是經由後天學習，而是來自基因編碼，都是個人互動時的自發行為。

換句話說，人類天生就是社會性動物，只是其自然的社交關係有特定的形式，只和家人（基因上的親屬）與朋友（可以交換利益的個人）互利。在不同的文化與歷史時期，普遍存在這種人類社交關係。這種自然社交關係會因為鼓勵其他行為的新制度而改變，比如支持一位合格的陌生人而不是基因上的親屬，但是當這類替代制度崩潰時，人類就會回復到原來的社交關係形式。

人類也是天生創造規範並遵守規範的生物。人類為自己創造規則以規範社會的互動，才能形成團體的集體行動。雖然這些規則可能來自理性的設計或協商，但遵守規範的行為通常不是基於理性，而是基於情緒，例如驕傲、內疚、憤怒或羞恥心，因此規範通常會被賦予內在價值，並被大家奉為圭臬，如同很多不同社會中的宗教法規一樣。由於制度不過就是延續下來的規則，但因為被人賦予內在價值，人會變得極端保守且拒絕改變，最後會有把行為制度化的自然傾向。

現代人類大約出現在四萬年前左右，生活在人類學家所謂的游團級（bandlevel）社會組織中，游團是若干人組成的小團體，所有人幾乎都是基因上的親屬，並依賴打獵與採集為生。第一次重要的制度轉型可能發生在一萬年前，游團級社會變成部落級（triballevel）社會，這種組織相信過世的祖先與未出世子孫的力量。我們一般把它稱為部落，人類學家有時候則用「環節性家系」（segmentarylineages），來描述一群可能好幾代之前有共同祖先的人。這些部落級社會出現在古老的中國、印度、希臘、羅馬、中東與美洲的前哥倫布時期，以及現代歐洲人日耳曼民族祖先的時代。

部落級社會沒有中央的權威。在游團級社會，大家非常平等，也沒有執行法律的第三方。部落級社會勝過游團級社會的主因是，他們藉著回溯共同的祖先，就能組成非常大的部落規模。游團級與部落級社會的基礎都是親屬關係，也就是人類的生物性。但轉型成部落組織時，還需要一種非常宗教性的觀念，也就是相信過世的祖先與未出世的子孫，有能力影響活著的人一生的健康與幸福。這是觀念在社會發展中起關鍵且獨立作用的早期例子。

國家的出現

下一個重要的政治轉型是從部落級到國家級（statelevel）社會，國家和游團與部落不同，國家在固定領土內擁有及行使獨占的合法武力。由於國家是中央集權且有階層制度，比起更早的親屬形式組織，會產生更大程度的社會不平等。

國家有兩大類。社會學家馬克斯．韋伯（Max Weber）描述的「家產制」（patrimonial）國家中，政權被視為統治者的私人財產，國家的行政部門本質上是統治者住所的延伸。依賴親人與朋友的自然社交關係，依然在家產制國家中起作用。另一方面，現代國家則是公平的，公民與統治者的關係不是依賴私人關係，而是單純的公民身分。行政部門也不是由統治者的親朋好友所組成，這些職務招募的條件是根據公平的標準，例如能力、教育程度或技術知識。

初發性（pristine）國家，也就是直接從部落社群形成的國家，其形成原因相關的理論很多。其中有很多相互作用的因素，例如糧食過剩以及導致於此的農業技術改良，還有相當程度的人口密度。另外，可能還有人類無法通過的高山、沙漠或河流形成的領土邊界。這種實體上的限制又稱為「裝籠」（caging），讓統治者可以對這群人行使強制力，並防止征服或臣屬的人逃逸。大約在八千年前，家產制國家開始出現，主要是在埃及、美索不達米亞、中國與墨西哥谷地等肥沃的沖積谷地。

然而，現代國家的發展則需要特定的策略，才能把以親友關係為基礎的政治組織，轉型成公平的政治組織。中國是第一個建立非家產制現代國家的世界文明，比歐洲出現類似的政治組織大約早了十八個世紀。中國形成國家的背景條件與現代歐洲相同，都是為了因應長期而頻繁的軍事競爭。由於戰爭，國家就有誘因對人民課稅，並成立負責行政的文官體系以供應部隊需求，而且必須以軍功與能力，而不是私人關係作為招募與升遷的基礎。就像社會學家查爾斯．堤利（Charles Tilly）所言：「戰爭造就國家，國家造就戰爭。」

現代國家的政府必須超越親友關係以招募公職人員。中國在西元前三世紀就發明公職考試，雖然直到後來才成為例行制度。阿拉伯與土耳其人則用新奇方式解決同樣的問題，他們成立被稱為「馬木魯克」（Mamluk）的奴兵（military slavery）制度，到處或抓或買非穆斯林男孩，讓他們遠離家人，並把他們養成效忠於統治者且與周遭社會沒有關聯的軍人與執法人員。但在埃及，這個問題則是在社會而不是政治層次解決。早在中世紀時，天主教教會就修改繼承規定，讓大家族更難把資源傳承給遠親。結果，改信基督教後有很多親屬關係的日耳曼蠻族之大家族，在一或二代的時間內就分裂並消失。親屬關係最後被更現代、基於法律契約的社會關係取代，也就是為人熟知的封建制度。

緒論　到法國大革命為止政治建制的發展

我們一起來看看，二十一世紀第二個十年初始之際，同時展開的幾個特殊場景。

二○一三年，利比亞一支擁有重型武器的民兵短暫綁架總理柴丹（AliZeidan），並向政府要求發放積欠的工資。另一支民兵也關閉多項採油設施，事實上這是該國唯一的出口收入來源。其他民兵稍早也在班加西（Benghazi）殺害美國大使史蒂文斯（ChristopherStevens），而在首都的黎波里（Tripoli）抗議民兵持續占領的示威民眾，也有數十位被槍殺。

這些武裝民兵其實是在二○一一年，也就是阿拉伯之春（ArabSpring）的第一年，為...

為何有些國家政治好，有些則否？╱陳思賢

福山近年寫了上下兩卷關於政治秩序的巨著，上卷《政治秩序的起源》中譯本已由時報文化出版公司在去年推出，現在下卷也已譯出（編注：兩卷分別於二○一四年、二○一五年出版，二○二○年新版）。其實福山所謂的政治秩序即是具良好政治建制與良好治理之意，也可說就是他心目中的理想國，而這樣的理想國，就可以現代歐美的自由民主制（liberaldemocracy）為代表。這兩卷的關聯是，前者敘述世界各民族所打造的政治建制從史前到近代（法國大革命）的演變，後者則是其後迄於今，各國政治建制發展狀況的評論。

所以簡要說來，本書作為這一系列的下卷，宗旨在於解釋為何今天有些國家政治好，有些則否。所謂好就是符合自由民主制的理想狀態；政府行政能力強，有法治人權，施政者需受問責。福山把這樣的狀態（或趨向它）稱為政治秩序，反向而行者則是政治衰敗。本書共四部分，第一部分討論歐美實例，第二部分講述亞非拉丁美洲等國實例，第三部分綜合檢討成功發展政治秩序的因素，第四部分則析論為何導致政治衰敗。讀者若想從詳細完整的數百頁論述中直取其理論精要，則先讀最後兩章即可。

福山承其師杭亭頓教授之博學，喜好上下歷史，縱覽寰宇，而發為結論。故讀者從他們的著作中可學到大量知識，但最精采的是他們在理論結晶的造詣上也很強，輒能推出令人深省之結論。政治學界思維多元，派別林立，未必人人都同意這些結論（他與他老師的），但卻都需嚴肅面對，因為這些顯然出自第一流的社會研究。我們現在試著把本書一些與通常觀念不同處任舉數例羅列出來。

第一就是民主政治中久被詬病的政治菁英以資源賄賂民眾的情形，也就是恩庇—侍從與酬庸分贓制度，福山認為是動員弱勢與邊緣群體的有效方式，為民主的早期形式而非腐化。他看見的是美國早期歷史中，來到大都市討生活的外國移民、少數族裔及鄉村農民，他們本來是因為忙於餬口維生而根本不會涉入政治的一群人，但卻因為恩庇—侍從主義而被動員到選舉中，福山認為這是民主早期必經之路，讓下層大眾有誘因參與政治過程。這看法頗為特別。但我們須知恩庇—侍從主義也有不同類型及脈絡，例如臺灣的地方派系政治，我們很難說它是民主的真精神所在啊。

其次就是視天下為私有，以國庫通家庫的古代傳統家產制政治的本質在當代正死灰復燃，而它乃以利益團體、遊說集團的型態出現！旨哉斯言，福山正一針見血地指出現代金權政治及利益團體政治的邪惡本質。二○○八年的金融海嘯豈不是最佳例證？最後美國財閥銀行集團之呆帳或捅出之大紕漏竟由全民買單，肥貓毫髮無傷。我們回頭想想臺灣的政商勾結，損害民眾利益之事不也是層出不窮？

第三是福山有關各國社會安全制度與年金保險瀕於破產的看法。這多半是由於人口老化所致，再加上所得差距擴大，年輕一代已無法支撐社會保險制度。福山的特別觀點來了；他認為死亡與世代交替對個人而言是壞事，但對整個社會卻是好事。換句話說，他認為人活太長壽並不好，最後會拖累社會。比較不是怪制度設計或是政府財政規畫，而是先質問人活那麼長何益？這福山也真是敢言。

為何有些國家政治好，有些則否？╱陳思賢

福山近年寫了上下兩卷關於政治秩序的巨著，上卷《政治秩序的起源》中譯本已由時報文化出版公司在去年推出，現在下卷也已譯出（編注：兩卷分別於二○一四年、二○一五年出版，二○二○年新版）。其實福山所謂的政治秩序即是具良好政治建制與良好治理之意，也可說就是他心目中的理想國，而這樣的理想國，就可以現代歐美的自由民主制（liberaldemocracy）為代表。這兩卷的關聯是，前者敘述世界各民族所打造的政治建制從史前到近代（法國大革命）的演變，後者則是其後迄於今，各國政治建制發展狀況的...

導讀　為何有些國家政治好，有些則否？╱陳思賢
緒論　到法國大革命為止政治建制的發展

第一部　政府
第一章　政治發展是什麼？
第二章　發展的層面
第三章　文官制度
第四章　普魯士的文官制度
第五章　腐化
第六章　民主誕生之地
第七章　義大利與低信任泥淖
第八章　酬庸與改革
第九章　美國的侍從主義
第十章　分贓制度的終結
第十一章　鐵路、森林與美國的政府建造
第十二章　國家建造
第十三章　好政府，壞政府

第二部　外國制度
第十四章　奈及利亞
第十五章　地理條件
第十六章　金銀與糖
第十七章　不會叫的狗
第十八章　一張白紙
第十九章　動盪的非洲
第二十章　間接統治
第二十一章　本土或進口的建制
第二十二章　通用語言
第二十三章　強大的亞洲政府
第二十四章　中國邁向法治的奮鬥
第二十五章　中國政府的改造
第二十六章　三個地區

第三部　民主
第二十七章　民主為什麼會廣為流傳？
第二十八章　邁向民主的漫漫長路
第二十九章　從一八四八到阿拉伯之春
第三十章　中產階級與民主的未來

第四部　政治衰退
第三十一章　政治衰退
第三十二章　法院與政黨的政府
第三十三章　國會與美國政治二次家產化
第三十四章　美國彷彿是否決政體國家
第三十五章　自主性與附屬性
第三十六章　政治秩序與政治衰敗
謝辭

導讀　為何有些國家政治好，有些則否？╱陳思賢
緒論　到法國大革命為止政治建制的發展

第一部　政府
第一章　政治發展是什麼？
第二章　發展的層面
第三章　文官制度
第四章　普魯士的文官制度
第五章　腐化
第六章　民主誕生之地
第七章　義大利與低信任泥淖
第八章　酬庸與改革
第九章　美國的侍從主義
第十章　分贓制度的終結
第十一章　鐵路、森林與美國的政府建造
第十二章　國家建造
第十三章　好政府，壞政府

第二部　外國制度
第十四章　奈及利亞
第十五章　地理條件
第十六章　金銀與糖
第十七章　不會...