名人推薦：1.郭崇倫（《聯合報》副總編輯）

2.嚴震生（政大國關中心研究員）

3.孟捷慕（James Mann，《轉向》作者）

4.約瑟夫‧奈伊（Joseph Nye，哈佛大學甘迺迪學院榮譽教授）

5.吉迪恩‧拉赫曼（Gideon Rachman，《金融時報》首席國際事務評論員）

6.羅柏‧卡普蘭（Robert Kaplan，《南中國海》作者）

7.羅柏‧賈維茲（Robert Jervis，哥倫比亞大學政治系教授）

《轉向：從尼克森到柯林頓美中關係揭密》作者孟捷慕（James Mann）──

「在本書中，蕭雷從一個局內人的角度全面、深入地闡述了歐巴馬的外交政策的理念與戰略。位居要津...

第一章 前言

二〇一一年七月，歐巴馬總統在白宮戰情室（Situation Room）與一群高階顧問開會，規劃即將來臨的工作時宣稱：「我關心的是我們還未做的，而不是我們已經做的。」我當時的職位是國家安全會議戰略計畫資深主任（Senior Director for Strategic Planning on the National Security Council），協助籌備這次會議。過去幾個星期，歐巴馬一直忙著處理國內債務危機，和國會領袖費勁地談判、力圖避免預算卡關，但是當他把注意力掉轉回到國際局勢時，他顯得精神抖擻，力圖有所作為。我們奉命預備來討論他接下來的會議時程、演講和旅行，但他卻想得更大更遠了。

歐巴馬說：「自從九一一事件以來，戰爭已經進行了十年。我們有機會使未來十年成為和平年代。」他又說：「我們已經讓大家明白我們不會改變立場。」兩個月前，他剛下令執行撲殺賓拉登的任務，美國軍機也轟炸利比亞。但是他說：「但我們期待的效果還沒有出現。」

他形容當下是個關鍵時刻：過去三年都在清理小布希總統留下的攤子，「現在我們需要展開世代性的機會，挑戰國際社會。」歐巴馬催促他的團隊要更有創意，他認為我們需要更努力整合經濟力量和全球威望。歐巴馬希望美國在國外受人尊重，不是因為她的軍力強大，也是因為她的經濟成長、社會活力和道德模範。他說：「雖然歷史不會遵循人的意志，我們不曉得是否能做到，但這是我想要達到的目標。」

往後幾年，歷史演變的方式是當天與會人士所無法想像。從敘利亞分崩離析和伊斯蘭國恐怖組織崛起，到格達費垮台後利比亞的動亂和埃及的騷亂，到俄羅斯介入烏克蘭以及它又構成對歐洲的軍事威脅，世界秩序又陷入冷戰結束以來未曾有過的重大緊張。二〇一六年的美國，美國領導人對國內、國外情勢都陷入危疑思慮，許多人再度認為，這意味著美國無力回天的式微。

這一切有多少要歸咎到歐巴馬身上？他的政策究竟減弱或增強美國的世界地位？當歷史學家評價歐巴馬執政的八年時，他們會把它看作是恢復及重振美國未來地位的八年，或是把美國推下深淵的悲慘年代呢？

有這麼多令人驚駭的各種威脅同時發作，歐巴馬政府肯定很難按部就班地貫徹計畫，而是被事件牽著鼻子走。世界似乎在經歷巨變，甚至更難找到「期待的效果」。但是這並不代表歐巴馬忘了或放棄它。

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歐巴馬相信美國應該要在世界上扮演重要角色，但是必須十分小心自己的雄圖壯志。他的國內、國外政策都在重振及維護美國的力量，不是虛擲無度。他也努力要以各種不同的方式來發揮美國的影響力。

和其他大多數總統一樣，歐巴馬盡力避免擬定一體適用、不知變通的策略。譬如，二〇一一年，美國領頭轟炸利比亞時，有人想把它形容為可以廣泛套用的模式，他就很不以為然，私底下他對以「餅乾模板」方式處理世界問題的危險提出警告，因為事情要「就事論事，因案制宜」。以此而言，他的觀點近似美國最偉大的戰略使徒喬治‧肯楠（George F. Kennan）。肯楠曾嚴厲批判「美國人向來不喜歡針對特定問題予以特定解答」以及「總是想要尋求一個普世通用的原則或教條，以合理化自身的行為」。

「原理」就像是汽車保險桿貼紙上的標語，只是口號、標籤，而歐巴馬對此非常厭惡，但他還是依據某些原則和優先順序建構美國的政略。雖然他或許從來沒這麼說，歐巴馬具有學者們所謂的「大戰略」。杜克大學學者郝爾‧布蘭德斯（Hal Brands）認為，所謂的大戰略是「一個國家對於自身的戰略目標與達成目標的手段形成的系統性概念。」按照布蘭德斯的說法，大戰略應該「立場堅定、目標明確，讓美國的政策在地緣政治的角力風暴中屹立不搖」，才能「日新又新，穩步邁進。」

歐巴馬的大戰略有一個特色，就是它反映美國利益的全面性——包含國內及國外的利益——以便在需求無限、資源卻有限的時代，投射美國的全球領導力。這就是要玩「長線博奕」（long game）。評價它的人應該記住布蘭德斯說的「美國大戰略的核心矛盾：它是必要的，而且潛在利益巨大，但是要搞好可是難如登天。」

*****

那麼為什麼歐巴馬的外交政策表現變成如此有爭議，不僅被他的政敵抨擊得一無是處，更出人意料之外的是，就連原本迷戀他的民主黨外交政策菁英和國外政論家也都不假辭色呢？此外，由於歐巴馬大體上都還信守他在就職之前就宣示的政策，這些批評就更加耐人尋味。

和他的前任小布希不一樣，小布希競選總統時開出的政見支票是回到更謙卑的外交政策，但是主政期間卻是大肆擴張（overreach）和獨斷獨行（arrogance）。歐巴馬則堅持他在二〇〇八年的承諾：集中經濟建設，恢復美國國內活力；重振盟國活力；強硬對抗敵人；從伊拉克和阿富汗逐步撤離，但要確保美軍足以面對大規模的軍事衝突；推動軍事現代化，但非到必要不輕易使用；對亞太地區實施再平衡；設法讓國會參與使用武力的決定；強化對恐怖分子的打擊力道，但終止刑求等過激手段；在氣候變遷、貿易及削減核武等議題上推行更大膽的政策倡議。

可是你若是聽到華府外交政策圈內人的評論（我過去二十多年也忝為其中一員），他們口中歐巴馬的政績可說是一敗塗地：在他領導下，美國「節節敗退」、方寸大亂。黨同伐異色彩較輕的批評者把歐巴馬畫為 「退縮派」（retrencher）這一類型，對美國的領導角色立場搖擺，只想明哲保身、不想讓美國捲入麻煩。有些人則更進一步，不僅質疑歐巴馬的政策，還質疑他對美國這個國家本身的立場。他們一口咬定歐巴馬是個「自我否定派」（apologist），懷疑美國是否能代表國際社會中懲惡揚善的力量（這一伙人當中，甚至有人質疑歐巴馬究竟是不是美國人）。他們聲稱，由於這一點，歐巴馬年代已使得美國國勢日衰，不願承擔領導重任，因此沒有自信、不受人害怕或敬佩。美國若是「更強大」或「更強悍」，我們就可以解決世界的問題。

認為歐巴馬已經太偏離他的理想的人士，發出完全相反的批評。他們指責他肆無忌憚地使用無人機攻擊；擬定恐怖分子的「格殺名單」（包括美國公民在內）；比小布希總統轟炸更多國家（七個）；沒有關閉關達納摩灣監獄；不惜傷害美國勞工利益，追求大膽的、新的自由貿易協定。他們聲稱，問題不是歐巴馬不願派出兵力，而是他不受節制私用武力，結果造就另一個蔑視法律的「帝制總統」。

歐巴馬的功過因此莫衷一是：有人認為他是畏首畏尾的「滷肉腳」，但也有人認為他是目無法紀、窮兵黷武的莽夫。他被人批為亂無章法的自由派理想主義者，但也有人說他是冷血無情的現實主義者。他既不敢冒險，又太冒險。到底哪一種說法才對呢？

*****

在歐巴馬總統任職接近尾聲時，願意以比較宏觀及深入角度看待他的外交政策及美國世界地位的人士，開始有了不同的觀點。

我相信，歐巴馬不但沒有留給繼任的美國總統一個爛攤子，他的外交政策遺產將會是衡量未來總統的一個標竿。比起甘迺迪以降歷任民主黨總統，他的確做了許多事來打造美國的外交政策——以及一整個新世代的外交政策領袖。簡單地說，歐巴馬已經重新定義了新時代中美國權力的目標和運作。

當然，歐巴馬及其政府犯了不少錯誤。有些錯誤是因為理論不正確或缺乏資訊所致，有些則是執行不力，或可以避免卻沒避免的過失。但是就「長線博奕」而言最重要的議題來說——美國要在哪裡、如何動用武力、美國如何應付其敵人、及如何與夥伴合作，以及美國應該如何定位她的權力和發揮她的領導——歐巴馬的成績將經得起考驗，而且會獲得好評。

歐巴馬喜歡用運動術語來打比方，他常說他任期的末期是「下半場後半」，能否扭轉乾坤或乘勝追擊都取決於此時的表現。因此，如果他的外交政策遺產能在報紙體育版公布成績，他會得幾分？我認為他會險勝——以美式足球來講，或許是二十八比二十一小勝，但是長期之後再回顧時，人們會懷念他的貢獻。無論目前的差距多小，放到長期的歷史脈絡之下來看，歐巴馬時代將代表明明白白的勝利。

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歷任總統通常在安全下莊後，後來的評論出於懷念，往往都比較正面。就以歐巴馬前幾任總統卸任之初得到的評價，和今天後人的記憶來做個比較。

雷根總統一九八九年離開白宮時，因為伊朗軍售醜聞（Iran-Contra scandal）遍體鱗傷，許多人議論他是否為了和蘇聯合作做得過了頭。但在現在人的心目中，他是結束冷戰的大英雄。老布希只做了一任，並遭批評他沒有界定清楚他所謂的「世界新秩序」是什麼；而第一次波斯灣戰爭後，他有機會剷除海珊卻沒有下手，遺害無窮。然而，現在他被推崇為美國最能有效執行外交政策的總統之一。柯林頓在二〇〇一年被視為軟弱、不知檢點，醜聞纏身。今天大家稱讚他是第一位了解全球化的總統。即使小布希總統二〇〇九年卸職時背負的罵名只略遜於尼克森，我們也看到歷史對他的一些失敗不再那麼尖銳苛責。因此，前瞻二〇一七年，歐巴馬有理由抱持樂觀心態。

但是歐巴馬對長線博奕的信心不只是為了畏讒止謗，也不只是盲目地正向思考。這其實是他的外交政策的正字標記──二十一世紀領導人的必備條件。他凡事深思熟慮，能不厭其煩地在細節上琢磨，謹小慎微不魯莽行事，也不為求有功而短視近利。他不做膝反射式的決定，不打口水仗。一位資深的幕僚精準地形容歐巴馬為「結果論者」（consequentialist），意指他不被意識形態綑綁，只在乎能不能發揮實效。

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歐巴馬為了幫助自己做決定，嚴格遵守幾項守則——借用外科醫師兼作家葛文德（Atul Gawande）的概念來說，這些守則類似他的外交政策「檢查表」。和必須面對極端複雜、不確定和風險情勢的其他專業人士（如太空人、外科醫師）一樣，外交政策決策者若列舉少數基本守則，奉行不怠，會有很大好處。

雖然外交決策混合藝術和科學——歐巴馬則說它是不完美的藝術——檢查表可以幫助領導人有更清晰的目標、釐清輕重緩急和避免犯錯。這不是一份待辦事項清單，列舉你想完成的事項；它也不是使用手冊，可以提醒你在特定情況下要怎麼做。它是綜合手段與目標的一般指導原則，幫助你小心陷阱，明察秋毫，並辨認何者最重要。

歐巴馬的「長線博奕」檢查表有八個指標：平衡、永續、節制、精準、耐心、犯錯可能（fallibility）、懷疑主義和美國的「特殊主義」（exceptionalism）。

這八大守則從來沒有正式公布。白宮任何會議都不曾碰觸過這個主題。你不會在任何戰略計畫或機密文件中找到它們。然而，它們是基礎框架，影響歐巴馬的外交政策和重新決定美國權力的作為。

歐巴馬的目標是在美國許多全球利益中找到平衡，在相互競爭的優先事項中達成有管控的損益平衡。

他嘗試確保他的外交政策以資源、政府效能和國內支持而言都是永續的——在他任期內、以及後續總統任期內都能垂諸後世。

由於美國有過度擴張的傾向，往往在一個問題上投注太多的時間和精力，而偏廢了其他問題，他認為平衡、永續的政策需要有相當大程度的節制。以美國如此獨步天下的大國而言，問題不在美國是否有能力做什麼，而是當魚與熊掌不可兼得時，要怎麼選擇。

在動用軍事力量上，這個考慮尤其重要，也因此歐巴馬重視精準，針對特

定議題，使用特別的工具。他要確保手段能夠達成目標。這或許就是歐巴馬反恐戰略的關鍵特色，美國不缺乏強大的武力，但要求以更精準的方法擒賊先擒王。

歐巴馬另一個特色是耐心。他是出了名的深思熟慮，他願意花不少時間（舉行多次會議），把事情做對。但是更重要的是，歐巴馬相信戰略耐心——讓複雜的政策有時間慢慢發酵，不草率採取行動，比敵人更沉得住氣，也勝過許多觀察家的持續注意力。

或許最有爭議的是，歐巴馬不怕承認美國的犯錯可能。他因此被詬病為老是在幫美國道歉，但是歐巴馬相信，能夠坦然承認自己不完美，才能避免犯錯，並得到別人尊敬。

歐巴馬也對政治和外交政策辯論抱持懷疑主義，包括職業評論員、名嘴者流所提議的許多主張。每當華府出現智者眾議咸同時，他的第一個直覺是千萬莫輕信。

最後，歐巴馬最擁護美國特殊主義，常說「我打從骨子裡」都極力擁護這個信念。這一點最能反映歐巴馬價值觀的基本信念；有正確的決定和政策，美國最適合領導群倫。由於有信心承認缺陷、努力克服缺陷，不斷改革與創新，美國能夠營造力量、可信度、與正當性。

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歐巴馬相信要贏得「長線博奕」，需要有個清晰的北斗星當指引，堅持到底、就能到達。歐巴馬可以接受逐步漸進的結果，他相信有些問題只能加以管理，而且只有少數問題立刻有解——微妙之處就是如何分辨兩者異同。歐巴馬在二〇一五年對他的作法有過說明：「有人嘗試把海上郵輪往北或往南調整兩度，十年之後我們就處身在和今天大不相同的地方。但是當時……別人可能覺得我們需要轉五十度。」

歐巴馬又說，通常都會受到過度調整方向的誘惑。他說：「如果我轉五十度，整艘船都轉動起來。可是你不能轉五十度呀！」這就是歐巴馬如何看待類似種族、環境和中止歧視這些政策議題。它也確切描繪他是如何看待美國在世界上所面臨的許多挑戰，不論是對抗恐怖主義團體、遏止大規模毀滅性武器擴散，或是保護及重振自由主義的國際秩序等等。

歐巴馬乘著希望的浪潮當選總統，渾身煥發著無限可能，可是他以謙卑治理，承認通常很難一蹴即成、達到立竿見影的改革。他告訴《紐約客》雜誌總編輯大衛‧雷米尼克（David Remnick）說：他做了總統後，了解到的第一件事是，「基本上你是在湍急的河水中接力游泳的選手。這條大河就是歷史……你不是毫無包袱地開始，就算是你起頭的事，也未必按你的時間表完全完成。但是你可以緩步推動。有時候起頭的小事，後來卻變得相當有意義。」

歐巴馬最根本的挑戰是，要在形同電視實境秀或是職業摔角季的政治圈子中，推動長線博奕的外交政策。在這種環境裡，得到獎賞的是聳動的言論和編造的劇本，而不是經得起時間檢驗的成果。慢工出細活的過程很乏味，經常得通盤考量之後才凸顯它的價值。羅柏‧卡普蘭（Robert D. Kaplan）曾說：「務實的作法通常只有在少了它會讓局勢明顯惡化之後，大家才會欣賞它」。（註11）追求平實中庸之道的政策，在執行當下可能一點都不炫目、不能令人滿意，比不上冠冕堂皇但不實際的意識型態純潔。

這正是歐巴馬的長線博奕讓許多政壇及外交政策圈內人失望的主要原因。太多批評者活在一個自以為是的世界裡，不斷上演一樣的劇本。他們總是認為答案就是：美國應該「多做一點」，要更「強硬」。但通常所謂的「多做一點」又含糊不清。而且每遇問題就要「多做一點」，並不是戰略。羅德茲（Ben Rhodes）是歐巴馬身邊最有影響力的一名顧問，他說，「華府的討論變成像是會自己舔自己的冰淇琳」，只有益於直接相關的人，不考慮大局或實際該怎麼運作。或者就像歐巴馬總統本人曾經半開玩笑地說：當他請教批評者是否另有高招時，「我只得到一堆口水夢囈」。

用另一個比喻來說，歐巴馬就像外交政策界的華倫‧巴菲特，一個務實的投資家的典範，不被表象迷惑，不隨波逐流，只投資穩健可靠的商品，注重長期效益。反之，今天的外交政策辯論中充斥著愛玩當日沖銷的投機者，他們的出發點完全相反：只求快速有結果、靠當機立斷撈一票，只想一夕成名。

當然，今天的地緣政治動盪比尋常的市場起伏更險峻。我們可以理解，美國人一看世界，不免沮喪、悲觀和害怕。中東目前的動亂不安是鄂圖曼帝國一個世紀之前崩潰後所未見的；歐洲面臨冷戰結束以來最大的考驗，數百萬難民湧入、恐怖活動肆虐，歐盟前途岌岌可危；普丁的俄羅斯行徑有如蘇聯最兇狠的時候；中國持續崛起正在挑戰亞洲、乃至全世界的現狀；氣候暖化和恐怖集團等全球共同威脅持續擴大。

這些都是巨大、系統性的挑戰，單憑美國一己之力無法解決。可是有人懷念從前有一段時候，美國似乎獨霸天下，只要他稍微堅持、稍微努力，任何問題無不迎刃而解。事實上根本沒有過這一刻。我們過去犯下最重大的錯誤，都是因為我們誤以為自己無所不能。華府的政策決定或許無法解決今天的大問題，但是對情勢會變好或變壞，卻有極大的影響。因此，問題在於美國如何善加利用她的國力和策略，號召各國攜手設定方向、追求目標，並以可永續的方法對付這些問題。這是歐巴馬長線博奕大戰略的重點——儘管世界面臨許多挑戰，它使得美國在國內、國外都更強大，也位於更適合領導的地位。

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本書汲取我個人過去六年多在國務院、白宮和五角大廈服務的經驗，來反省歐巴馬重新定義美國全球地位的努力。我無意以它作為對歐巴馬外交政策完整歷史的論述——對於這段歷史已經有人寫了好幾本重要的回憶錄和一流的第一手手稿，以後一定還會陸續有佳作問世。反之，本書探討歐巴馬政府若干最艱鉅、最有爭議，影響也最深遠的國家安全決策，亦即，它如何處理敘利亞、利比亞和埃及的「阿拉伯之春」危機；它如何回應烏克蘭戰爭；它處理伊朗核威脅的經過。換言之，本書檢討歐巴馬外交政策的知識基礎。它也試圖說明為什麼決策者會那麼決定他們的路線，以及他們如何努力做出他們的抉擇。

本書也探索有關美國全球角色的各種辯論，以及點燃這些激烈辯論的政治。我們必須把歐巴馬總統的施政紀錄擺在冷戰結束之後的政策辯論，以及它們如何影響後九一一年代的美國外交政策和政治的脈絡去觀察。這包括小布希政府決定了美國命運的抉擇，以及民主黨在二〇〇〇年代想要建立一以貫之的外交政策議程的努力——想要克服他們在國家安全方面的荏弱，給人民主黨「硬」起來的感覺。這段歷史左右了歐巴馬所做的選擇，也有助於說明他是如何試圖重新界定美國的全球角色——以及他在過程中所遭遇的抵制。

已故的外交家理查‧郝爾布魯克（Richard Holbrooke）曾說，「回憶錄座落在政策、野心和歷史交會的虎口」，他提醒我們不要把歷史看作是直線發展、把結果當作是預定的，特別是當初的決定事後證明是正確的時。因為每個人的立場角度不同，成功可以說是洞燭機先的結果，也可以說是走狗屎運；失敗可被緩頰為非戰之罪，也可貶抑為太無能了。要從歷史借鏡學習，我們必須認真了解實際發生什麼，理解決策時的完整脈絡，以及其中涉及到的不確定和風險。這正是本書採取的途徑。

政策制訂者總是在理想與現實之間掙扎。做出決策後，領導人因為能夠把目標和資源調度妥當，得到獎賞。當它們失去平衡時，會遭到懲罰。面對問題時，領導人必須不斷地做出艱鉅的決定，妥善處理不如人意的結果，而且通常時間和資訊都不足。

亨利‧季辛吉（Henry Kissinger）形容決定外交政策是「不見盡頭的漫長作戰，其中急迫性一再勝過重要性」，他認為決策者最大的掙扎是「在環境的壓力下，確保抉擇不慌不亂」。這一掙扎在今天的世界特別艱鉅，因為環境的壓力似乎排山倒海而來。中東的情勢尤其險惡，這個地區是美國在二十一世紀的熱鍋，因此歐巴馬政府的外交政策故事要從這裡開始。

第一章 前言

二〇一一年七月，歐巴馬總統在白宮戰情室（Situation Room）與一群高階顧問開會，規劃即將來臨的工作時宣稱：「我關心的是我們還未做的，而不是我們已經做的。」我當時的職位是國家安全會議戰略計畫資深主任（Senior Director for Strategic Planning on the National Security Council），協助籌備這次會議。過去幾個星期，歐巴馬一直忙著處理國內債務危機，和國會領袖費勁地談判、力圖避免預算卡關，但是當他把注意力掉轉回到國際局勢時，他顯得精神抖擻，力圖有所作為。我們奉命預備來討論他接下來的會議時程、演講和旅行...

前 言
第一章 劃下紅線：敘利亞化武危機
第二章 外交癱瘓：華盛頓的政治宿疾
第三章 平衡再出發：全球戰略調整
第四章 危機迭至：阿拉伯之春
第五章 戰火狂潮：阿薩德下台
第六章 面對宿敵：俄羅斯的反撲
第七章 打完全場：伊朗核武談判
結 論 歷史的網羅
註 釋
謝 詞

前 言
第一章 劃下紅線：敘利亞化武危機
第二章 外交癱瘓：華盛頓的政治宿疾
第三章 平衡再出發：全球戰略調整
第四章 危機迭至：阿拉伯之春
第五章 戰火狂潮：阿薩德下台
第六章 面對宿敵：俄羅斯的反撲
第七章 打完全場：伊朗核武談判
結 論 歷史的網羅
註 釋
謝 詞