〈第一章 《開羅宣言》是國際條約嗎？〉
《開羅宣言》是美國總統小羅斯福、英國首相邱吉爾和中華民國國防最高委員會委員長蔣介石於一九四三年十一月二十三日至十一月二十七日，在埃及首都開羅舉行第一次開羅會議後，三國所發表的有關該會議的新聞公報（Press Communiqué）。
《開羅宣言》主要內容為：中、英、美三國堅持對日作戰直到日本無條件投降為止；日本歸還自第一次世界大戰以來在太平洋區域所占的一切島嶼；日本自中國人所得到的所有領土，比如滿洲、臺灣及澎湖群島，應該歸還給中華民國。其他日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境；三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期，使朝鮮自由與獨立。開羅會議上，三國首腦還商討反攻日本的戰略，制定盟軍合作反攻緬甸的戰略戰術及援華方案。開羅會議確立中華民國成為世界四強的地位，對中國政治上意義重大。軍事戰略方面，雖然會上決議和承諾許多未予實行，行動計劃一再延期和更改，但最終仍達成中、英、美三國聯手反攻緬甸的目的。
一九四三年十月，英、美、中、蘇在莫斯科舉行四大國外長會談，美國認為這次會談確認了四大國聯合行動的重要性，會上四大國共同簽署繼續合作的聲明，發表戰後共同建立國際機構宣言。此後，羅斯福策劃召開中、英、蘇、美四國首腦會議。羅斯福設想的新世界，是歐洲帝國壽終正寢，由美、英、蘇、中四國一起掌舵。但是，當時蘇聯與日本訂有蘇日互不侵犯條約，史達林不參加有蔣介石與會的國際會議。於是，羅斯福與邱吉爾商定，將四國會議分成兩部分召開：第一部分是沒有史達林參加的美、英、中在埃及舉行的開羅會議；第二部分是沒有蔣介石參加的英、美、蘇在伊朗舉行的德黑蘭會議。為徵求史達林的意見，第一次開羅會議所制訂的新聞公報並未簽字，而在開羅會議結束後的第二天（一九四三年十一月三十日），羅斯福、邱吉爾即刻前往德黑蘭，同史達林會晤。當邱吉爾詢問史達林是否已看過在開羅會議所制訂的公報，史達林回答稱他「完全」贊成「公報及其全部內容」，並明確表示：這一決定是「正確的」，「朝鮮應該獨立，滿洲、臺灣和澎湖等島嶼應該回歸中國」。十二月三日，中、美、英發布「新聞公報」，即一般常說的《開羅宣言》。第一次開羅會議是美、英、中三國領導人戰時合作的巔峰之舉，連同德黑蘭會議，使四大國協作的框架正式形成。開羅會議是唯一一次中華民國參加的同盟國首領會議。會後，蔣介石被國際輿論視為世界偉人之一，中華民國將在戰後國際事務中發揮廣泛作用。
對於臺灣，在一九四一年十二月中華民國政府正式對日宣戰之前，蔣介石並未將收復臺灣納入中國對外關係的戰略目標。一九二七年三月十一日，國民革命軍總司令蔣介石告訴日本特使山本條太郎，為了中日兩國長遠關係著想，日本應當讓朝鮮與臺灣脫離殖民統治而獨立。蔣介石認為，如果日本政府有誠意協助朝鮮與臺灣實現其民族自決，將可充分展現出日本對其亞洲鄰邦的善意與友誼。一九三一年四月至一九三八年二月，南京國民政府派駐臺北的總領事館運作順暢。一九三八年四月初，蔣介石於武漢所召開的國民黨臨時全代會上說，從現實利害和戰略角度而言，國民政府應致力於終結日本對朝鮮與臺灣的殖民統治，協助解放這兩個地方的人民，藉以鞏固當時受日本軍事威脅的國軍部隊在華北地區的防線。然而「此時蔣介石並未主張臺灣是否應當回歸中華民國」。
此後，國民政府的決策層對於中華民國收復臺灣一事態度謹慎。一九四二年十月七日，蔣介石在接見羅斯福總統代表威爾基（Wendell Willkie）時，首次試探性提出「戰後我東北四省，包括沿海要塞，如旅順，大連，臺灣失地在內，均須歸還中國；並歡迎美國參加在該各要塞建築海軍根據地，由中美共同維持而應用之，以保障太平洋上之永久和平」。當時，羅斯福對戰後國際關係的構想是扶助中國取代日本成為與美國友好的世界四強之一。因此，針對蔣的要求，一九四三年二月十九日，羅斯福在華府告知中華民國駐美大使魏道明，最近他在北非與英國邱吉爾首相談及對戰後日本所有島嶼的立場，「臺灣當然歸還中國」。
但是，蔣介石並不相信美、英真的會將東北與臺灣歸還中國，他認為美、英、俄會預謀共管東北與臺灣，所以他考慮再次主動向美國提出「戰後在臺灣與旅順之海、空軍根據地，准予美國共同使用」，作為交換條件。一九四三年九月二十五日，蔣介石在國民參政會上，首次公開提出「甲午年中日戰爭以來，我們所喪失於日本的領土，如臺灣，澎湖以及東北四省，必須收回」。十一月十四日，蔣介石著手準備去開羅會議提案時，才明確決定向羅斯福、邱吉爾提出：「東北四省與臺灣，澎湖，應歸還我國。」
一九四三年十一月二十一日，蔣介石與蔣宋美齡和邱吉爾先後到達開羅。邱吉爾邀請蔣介石夫婦晚宴，並到地圖室向蔣介紹英軍在各戰區的戰況與籌劃。十一月二十二日，羅斯福到達開羅，當天下午，蔣介石與蔣宋美齡對羅斯福進行禮節性拜訪。十一月二十三日（星期三）晚上，羅斯福為蔣介石和蔣宋美齡舉行宴會，二人談領土問題，蔣介石在當天的日記中寫：「東北四省與臺灣，澎湖群島應皆歸還中國，惟琉球可由國際機構委託中、美共管，此由余提議，（一）以安美國之心；（二）以琉球在甲午以前已屬日本；（三）此區由美國共管，比歸我專有為妥也。」蔣介石試圖以「中、美共管琉球」來交換羅斯福確認「臺澎歸還中國」。
根據國防最高委員會秘書長王寵惠的記錄：「委座與夫人與羅斯福總統僅口頭討論，並未提出書面。美方惟霍普金斯（Harry Hopkins）在座。會商經過，至為圓滿。中、美兩方一致同意於下列各點：（一）日本攫取中國之土地應歸還中國；（二）太平洋上日本所強占之島嶼應永久予以剝奪；（三）日本潰敗後，應使朝鮮獲得自由與獨立。」羅斯福命令霍普金斯根據討論的內容起草公報。
十一月二十四日下午四時，霍普金斯攜帶公報草案來見蔣夫人和王寵惠，當晚王將草案譯成中文，報告蔣介石。草案提到「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，臺灣，小笠原等，當然應歸還中國」。王告訴蔣，文中所稱「小笠原島」恐係澎湖列島之誤，「經委座指示修改後核定全文」。當日，蔣介石記曰：「余完全同意，以其所言者完全照余昨晚所提議之要旨也，甚覺其對華之誠摯精神，決非泛泛之政治家所能及也。」二十五日中午，王寵惠告訴霍普金斯，中方對草案文字略改後表示同意。
十一月二十六日下午三時半，美國駐蘇聯大使哈立曼（Averell Harriman) 、英國外交部次長賈德幹（Alexander Cadogan）與王寵惠就英國對公報的修改意見進行討論。賈德幹提出將「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，臺灣與澎湖列島，當然應歸還中國」改為「當然必須由日本放棄」。賈德幹說「英國國會或將質詢英國政府為何關於其他被占領地區並未說明歸還何國，獨於滿洲、臺灣等則聲明歸還中國，上述各地固屬中國，但殊不必明言耳。」王寵惠答「如此修改，不但中國不贊成，世界其他各國亦將發生懷疑」。王說：「日本放棄之後，歸屬何國，如不明言，轉滋疑惑。世界人士均知此次大戰，由日本侵略我東北而起，而吾人作戰之目的亦即在貫徹反侵略主義。苟其如此含糊，則中國人民乃至世界人民偕將疑惑不解。故中國方面對此段修改之文字，礙難接受。」賈德幹辯稱：「本句之上文已曾說明『日本由中國攫取之土地』，則日本放棄後當然歸屬中國，不必明言。」
王寵惠抗議說：「措詞果如此含糊，則會議公報將毫無意義，且將完全喪失其價值。在閣下之意，固不言而喻應歸中國，但外國人士對於東北、臺灣等地，嘗有各種離奇之言論與主張，想閣下亦曾有所聞悉。故如不明言歸還中國，則吾聯合國共同作戰，反對侵略之目標，太不明顯，故主張維持原草案字句。」哈立曼表示贊成王的意見，主張維持原文。他說：「如措詞含糊，則世界各國對吾聯合國一向揭櫫之原則，將不置信。」討論結果，中美兩方主張不改，故維持原草案。最後，三人就草案全文達成共識後，去見三國領袖和蔣夫人，將草稿朗讀一次，三國領袖都贊成，遂作為定稿。一九四三年十二月三日，開羅會議新聞公報在重慶、華盛頓、倫敦同時公布，英文文件名稱中無「開羅」或「宣言」等用詞。
一九四三年十一月三十日，蔣介石在日記中寫道：「東三省與臺灣、澎湖島為已經失去五十年或十二年以上之領土，而能獲得美、英共同聲明，歸還我國，而且承認朝鮮於戰後獨立自由。此何等大事，此何等提案，何等希望，而今竟能發表於三國共同聲明之中，實為中外古今所未曾有之外交成功也。然今後若不自我努力奮勉，則一紙空文，仍未足為憑爾，其將如何自強，如何自勉。」十二月三日，蔣介石又記：「今後我國若不能奮發自強，則一紙空文有何足恃，故必須國人共同努力奮勉，方能確保外交勝利之成果也。」蔣介石擔心《開羅宣言》會成為一紙空文，幾乎不幸言中，開羅會議後幾年，東亞國際關係與中華民國國情發生巨變，導致一九五一年簽定的《舊金山和約》和一九五二年簽定的《日華和約》又將臺澎的歸屬按當年英國人的意思改回來。
不同於《開羅宣言》，《日華和約》第二條依照《舊金山和約》的措詞，只寫明「日本國業已放棄對於臺灣及澎湖群島以及南沙郡島及西沙群島之一切權利、名義與要求」，卻沒提「臺灣、澎湖列島等必須歸還中華民國」。蔣介石接受《舊金山和約》和《日華和約》這種措詞，他對於當時美國鼓吹臺澎地位未定的目的一清二楚，也願意配合。其實，這兩個和約才是經過各國憲法程序批准的具有拘束力的國際條約，《舊金山和約》至今依然有效。戰後的《舊金山和約》不但有戰勝的同盟國參加，而且戰敗國日本也參與其中，因此《舊金山和約》在國際法上的法律位階遠高於其他國際文件。
有些學者認為，《開羅宣言》經《波茨坦公告》（Potsdam Proclamation）和日本《降伏文書》（Japanese Instrument of Surrender）援用，因此是具有法律實質拘束力之條約協定。一九四五年七月二十六日，中華民國、美國、英國、與蘇聯共同發布的《波茨坦公告》第八條明定：「《開羅宣言》的條件，必須實施，而日本之主權將限於本州、北海道、九州、四國，及吾人所決定之其他小島。」一九四五年九月二日，日本天皇向盟軍統帥無條件投降後，日本政府所簽署的日本《降伏文書》第一條及第六條中，亦明白宣示接受《波茨坦公告》。
不過，《開羅宣言》的條約效力還是不斷被質疑。開羅會談後發表的《開羅宣言》反映當時中、英、美三國領袖對戰後處理日本與東亞問題的一些意向與共識，是一個重要的國際關係文件。但是，如果說《開羅宣言》本身是對各國具有拘束力的國際條約，則是值得商榷的。根據美國國務院歷史文獻辦公室網站，《開羅宣言》的正式名稱為會議「新聞公報」，該公報並非以蔣介石委員長、邱吉爾首相、羅斯福總統的名義直接發表，三人也都沒有簽名。而緊接着召開的德黑蘭會議，發表的公報叫《三強宣言》（Declaration of the Three Powers），由羅斯福、邱吉爾和史達林主席簽名。一九四五年七月的《波茨坦公告》（Proclamation by the Heads of Governments, United States, China and the United Kingdom)，也是以三國領袖的名義簽名後發表的，蔣介石未實際與會，只是同意由美國總統杜魯門代簽。沒人簽名的開羅會議新聞公報與有簽名的《波茨坦公告》，英文用詞是不同的，文件本身的國際法地位和約束力顯然也是不同的。
為什麼所謂《開羅宣言》只是一個新聞公報呢？根據美國國務院歷史文獻辦公室的說法，開羅會議主要是討論對日戰爭的軍事問題，所以美國國務院會前沒有專門為羅斯福準備討論政治問題的文件，也沒有派負責東亞事務的外交官和法律顧問參加會議。而中、美討論公報草案之前，只有蔣介石、蔣宋美齡、王寵惠，與羅斯福及他的私人顧問霍普金斯五人進行了一次晚宴，談到了戰後臺、澎的歸屬和其它戰後的政治問題，可是，中、美雙方都沒有正式的會議記錄。兩人也沒有同邱吉爾就這些政治問題舉行三方正式會談。當時，三國領袖都是將這個文件看作提供給媒體的新聞公報，並不是一個有拘束力的國際條約，所以，他們既沒有簽字，也沒有徵求法律顧問意見，也沒報請內閣會議和立法機構批准。
《開羅宣言》的格式與正式的國際條約明顯不符，《開羅宣言》通篇文字非以法律模式，用語像戰時的宣傳文件，而非法律文件，如此一個精神喊話式的新聞公報，若要被拿來當成正式的外交文件勢必會衍生出許多問題。例如，「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，當然應歸還中國」這一說法從國際法角度看是有問題的，因為日本從未宣稱擁有過滿洲主權，日本支持和承認滿洲國獨立，而一九四三年世界上有近三分之一的國家（包括蘇聯）在外交上承認滿洲國獨立，中、英、美怎麼能要求日本歸還它不曾擁有過的東西呢？所以，《舊金山和約》和《日華和約》都沒有再提《開羅宣言》關於日本歸還滿洲這一說法了。
（本文節錄自：第一章 《開羅宣言》是國際條約嗎？）
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