二○二二年增訂十一版序

依權力分立理論走上憲政主義之路

美國制憲先賢麥迪遜思考權力分立理論，發現組建人治的政府最難之處，在於先要由不是天使組成的政府統治人民，再由政府控制自己。三權分立與制衡理論的建造從此麥迪遜困境出發。

我國憲政改革，以民國七十九年公布的第二六一號解釋發出第一聲，要求開始第二屆國會並定期改選。民國八十三年修憲規定總統公民直選，都震撼了、甚至顛覆了憲法的基礎。因修憲機關越界，第四九九號解釋宣告修憲違憲無效，終至國民大會自行了結。凍省後，從此這部憲法一路向前邁進，思考權力分立的方向。

大法官第五二○號解釋，因應核四預算解凍爭議提示，行政院當配合總統政見，調整其既定政策。第六一三號解釋，為通傳會的獨立地位，堅持行政院是國家最高行政機關，冷門的憲法第五十三條竟然受到正視，令人驚豔。唯不旋踵間，第六二七號解釋，為總統的國務機要費的支用，終於說出，總統是憲法及增修條文架構下最高行政機關。一再以解釋的迂迴方式，憲法第五十三條又回到沉默的角落，不知是否還需修憲明示。

憲法與法律一體，總統責任夾雜在法律裡，或謂基於早期特別費與機要費合稱國務機要費的歷史共業，性質相同，故修改會計法一併將總統國務機要費使用除罪。憲法有赦免權與總統刑事豁免權等條款，但根本大法都不及會計法有效免除總統蒙受十六年的冤情。

世界先進國家，政府大多採行三權分立架構，即政府劃分為行政、立法與司法三權。除了英、日等國家採行議會內閣制，立法權產生行政，亦即由國會多數黨組織內閣（行政部門），立法與行政結合，但又對抗，可以倒閣與解散相互制衡。總統制國家是標準的三權分立，國會議員不許兼任閣員、部會首長，各自有一定任期，不許任期中解散或倒閣。民國八十六年修憲後，建立完整的內閣制，但行政院院長的副署權範圍縮小，加上總統改為公民直選，總統制趨向顯然。

依據憲法第五十三條，行政院是國家最高行政機關，但與總統關係密切。總統時而關心時政、指示行政部門，以致行政院是總統的幕僚機關，院長是總統的幕僚長之說甚囂塵上，質疑不斷，卻信而可徵。

立法院經幾次修憲，確立為唯一的國會機關。早期國會有三院說或兩院說，今確立為一院制。於是監察院的糾正、審計與調查權等，立法院一直想爭取回到國會，但始終未能成功也不能釋懷。如調查權歸屬議題，經立法院聲請解釋，非但未能如願，反而綁手綁腳，必須經委員會或院會通過才可行使文件調閱權。

司法院究竟是否為最高司法機關，民國九十年公布的五三○號解釋明白宣示，司法院應掌理司法行政以及直接審理訴訟審判，直到民國一一一年一月四日憲法訴訟法施行，賦予司法院透過大法官組成的憲法法庭，審理法規範憲法審查、裁判憲法審查、機關爭議案件等的審理，時間已過二十年。美國司法審查制度、德國憲法法院於焉交織對照，或以我國制度移植德國，但司法院並非憲法法院，美國自一八○三年以降兩百多年來司法審查行政、立法畢竟是其憲法基礎。民國一一一年年初，移植的憲法法庭開始審理憲法訴訟，有關子女歸屬、原住民身分取得等案件的判決，引起各界質疑大法官審判的論理原則與事實認知，何況案檢累牘，何以消化。

微妙的是，我國司法制度及相關法制，都說是仿效德國。可相關訴訟案例，無論是言論自由、宗教事件或婦女墮胎權，卻幾乎都是美國案例，而且大家耳熟能詳。我國有最高法院，還有大法庭，憲法解釋難謂集中在司法院。美國係聯邦國家，各州猶設最高法院，有權解釋憲法，但聯邦最高法院判決有最後、最高效力，很難說是分散式憲法解釋制度。

考試權與監察權從往昔至今，都不是由單一機關行使。甚至中央與地方都有考試、監察權。要者，考試為人事行政，監察權以公務機關及公務員為行使對象，兩權皆屬政府機關內部監控系統，與行政、立法、司法係國家對人民行使者有別。民國五十六年行政院人事行政局的設立，民國八十一年修憲將考試院職權列舉，其中有一部分，法制之外由各用人機關行使，甚至民國一○五年推動的年金改革，考試院未能主導或實際參與，已非最高考試機關而為各界所關切。民國一一○年十月，執政的民進黨憲改小組決定廢除監察院，改由國會設置監察使行使監察權。

政府機關組織，結構的分殊（分化）清楚，以權責相符，否則功能難以專業，將發生職權爭議或至衝突。過去人事行政局的定位、公務人員訓練權歸屬迭有爭議，立法院與監察院爭論不止，顯示政府權力及組織結構亟待調整。

陳志華 謹識 二○二二年七月於臺北大學

二○二二年增訂十一版序

依權力分立理論走上憲政主義之路

美國制憲先賢麥迪遜思考權力分立理論，發現組建人治的政府最難之處，在於先要由不是天使組成的政府統治人民，再由政府控制自己。三權分立與制衡理論的建造從此麥迪遜困境出發。

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二○二二年增訂十一版序—依權力分立理論走上憲政主義之路
二○一六年修訂版序──憲法只是一張紙？
初版序
緒 論
第一章 前言與總綱
第二章　人民的權利義務
第三章　國民大會
第四章　總　統
第五章　行　政
第六章　立　法
第七章　司　法
第八章　考　試
第九章　監　察
第十章　中央與地方的權限
第十一章　地方制度
第十二章　選舉罷免創制複決
第十三章　基本國策
第十四章　憲法的施行與修改

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二○一六年修訂版序──憲法只是一張紙？
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緒 論
第一章 前言與總綱
第二章　人民的權利義務
第三章　國民大會
第四章　總　統
第五章　行　政
第六章　立　法
第七章　司　法
第八章　考　試
第九章　監　察
第十章　中央與地方的權限
第十一章　地方制度
第十二章　選舉罷免創制複決
第十三章　基本國策
第十四章　憲法的施行與修改