名人推薦：呂建德 中正大學社會福利系教授、考試院保訓會政務副主委

林敏聰 臺灣大學物理系特聘教授、科技部政務次長

吳啓禎 經民連智庫經濟組召集人、青平台基金會資深研究員

本書簡介北歐社會民主的起源，並論述北歐如何面對當前和未來面臨的一系列挑戰，例如福利國家是否可以永續、多元文化社會、全球化和大眾政治的衰落等。三位作者發現，雖然20世紀有許多人認為福利國家與社會民主模式撐不過全球化，但21世紀初的結果顯示，北歐模式其實比其他國家的政治經濟模式更穩定、更有競爭力。

第六章　福利國家給你美好生活，還是讓你變成寄生蟲？（節錄）

支持社會民主的人通常認為，公平分配財富是良好社會的標誌。每個想要創造美好社會的人，直覺上都會先從追求平等開始。平等是社會民主制度的精髓，但它不只是財富重分配，而是讓每個人無論生下來是怎樣的社會地位，都能實現自己的潛力。要達成這個目標，不僅需要重新分配物質資源，更需要其他改革策略。所謂的爭取平等，就是去對抗阻礙人類發展的社會與文化障礙，設法在機會平等的基礎上提高社會多樣性，最終增進所有人的自由。

福利國家能夠在什麼情況下，促進這些平等到什麼程度，目前還沒有定論。像是斯堪地那維亞這種福利國家發達的地方，如今都面臨著許多複雜的新挑戰，例如個人責任、社會包容，以及因應重視個人選擇的新時代等等，這些都讓上述問題變得更為重要。北歐福利國家究竟對自我實現與個人自由有多大的助益？

要在政治上解決嚴重的不平等，很容易就會想到財富重分配這種手段。像是效益主義就說，富人的錢經常一直留在口袋裡，所以同樣金額的錢能夠給予窮人的幸福，比給予富人的多出許多。不過這個問題在現代社會沒有這麼簡單。金錢除了能帶來幸福，也會影響公平性，而重新分配資源也有可能引發連鎖反應。例如在個體經濟方面，累進程度極高的稅收制度，可能會削弱個人工作的意願。在總體經濟方面，整個社會的投資、就業、消費都會受到國家資金分配的影響或「扭曲」。

社會民主派主張重新分配財富，是因為財富不平等會導致人們追求美好生活的機會不均。因此「機會平等」（equality of opportunity）成為社會民主執政的內建目標，讓所有人都能享受珍貴的公共福利，同時保障私有財產權，並讓人們有相同機會進入勞動市場。這種意識形態策略，目的是增進個人公平，同時充分利用社會中的各種才智。

維護社會整體利益，本身就足以做為一個重新分配財富的好理由。例如有個經典的論證主張，社會中最窮的人處境惡化，會對每一個人都帶來惡果。二十世紀初大部分的經濟學家都抱持這種看法（當然不免有爭議）。上層社會不斷累積資本，對一般私人企業幾乎沒有幫助，因為如果勞工階級的購買力沒有提高，光是產業不斷投入資本也不管用。要持續增加生產，勢必得提高消費水準。不過這個論點，隨著嚴重的不平等消失，以及閒置資本的數量減少，其影響力也大幅降低。只要資本主義經濟能夠有效運作（同時順便降低勞工階級發動革命的可能性），以政治權利而言，就失去了繼續追求平等的理由。從此之後，許多人就經常把勞工薪資增加，當成會引發通貨膨脹、降低競爭力的壞事。

不過最近幾年開始有人注意到，不平等對所有人都造成了嚴重的負面影響。這次的研究完全不是政治經濟學，而是出自公共衛生研究領域。威金森（Richard Wilkinson）與皮凱特（Kate Pickett）兩位學者在《社會不平等》一書中呈現，西方世界許多的社會性疾病與不平等有關。嚴重不平等的社會，嬰兒死亡率較高，預期壽命較低，精神疾病罹患率較高，而且有更多人會罹患與生活方式有關的各種疾病。但有趣的是，不平等不僅會傷害下層階級，也會傷害上層階級的健康。這也許是因為在不平等的社會中，人們更強調聲望與競爭，變得更憤世嫉俗，恐懼與不安全感更強，社群意識更弱。根據這種分析，守夜人國家不是什麼好點子：它會孕育出一個高度不平等的市場導向社會，結果不斷被各種社會弊病搞得七葷八素。

《社會不平等》的這套論述不僅被許多左派政客熱情擁抱，也成為社會醫學界（social medicine）的主流看法。對斯堪地那維亞國家的支持者來說，顯得特別有趣：北歐國家在大部分的問題上都一枝獨秀，比起歐洲其他國家，北歐的平等程度較高，且社會性疾病問題較不嚴重。

不過財富重分配並不能解決社會上的所有問題。許多關於教育程度、預期壽命、兒童福利、政治制度信任程度的跨國研究報告與指數都證實，增進社會平等可以改善生活狀況。不過我們在這裡要小心，不能驟下結論。這些好處不是光靠平等就能打造出來的，從長期來看，如果左派只追求平等幾乎沒什麼用。除了平等，優秀的社會需要具有社群意識，而且成員必須被導引到追求自我實現與獲得報償的道路上。雖然上述因素都與財富重分配息息相關，但不能簡化為財富重分配。說得更白一點，想要靠快速的社會工程，在社會中打造出良好的文化與制度基礎，是不太可能的。

在斯堪地那維亞三國，學校是讓人民培養抱負與社群意識的關鍵場所。這些國家透過教育體制，同時促進機會平等並培養人民的社會責任。例如在一九六八年，日後當上教育部長與文化部長的挪威工黨政治人物弗德就說過，在教育中強調平等有多麼重要：

九年義務教育的目的是要鬆動社會中的階級，讓出身與能力各自不同的小孩都能夠發展社群意識與合作意識。因此，我們要消除群體之間的藩籬。當然，不可能光靠學校教育就打破階級之間的不平等。但可以肯定的是，如果沒有這樣的義務教育，目前正在成形的教育市場不僅會延續既有的階級分化，還會創造出更多階級間的差異。

弗德的這項論證，至今都一直是捍衛義務教育的有力說法。而且挪威目前除了九年的中小學統一義務教育，更讓所有願意就讀高中的學生都能免費就學。在此不得不提，這種統一義務教育是為了讓下一代擁有共同意識，而非只想讓所有人都擁有最低程度的知能。有些人會說這種教育壓抑學生的才能，鼓勵人們變得平庸，例如英國的康貝爾（Alastair Campbell）就將其稱為「大家一起爛」（bog-standard comprehensives）。這種威脅公立教育正當性的說法，其實扭曲了它的原意，公立教育非但不想壓抑人們的潛能，而且提供了發展潛能的機會。

在斯堪地那維亞三國，每隔一段時間，公立教育品質的問題就會浮上檯面，但爭議的程度遠不及英國那麼煽動。比較值得注意的是，這三個國家在正規公立學校以及另類教學法或宗教組織辦理的「自由學校」之間的比例上有一些差異。丹麥的私立學校比例最高，瑞典次之，挪威最低。根據二○○六年的數據，丹麥就讀私立學校（任何非公立學校）的小學、國中、高中的學生比例為一二．五％，瑞典為七．五％，挪威為四．五％，歐盟的平均值則為一三．五％。不過我們不應該過度誇大這三國之間的數據差異。因為目前北歐三國大部分的人，依然都支持公立學校背後的公共性精神。

北歐國家盛行的平等思維並不完全是社會民主的產物。雖然在工業社會興起之後，勞工運動成為這些國家爭取平等的主要途徑，但它們對於社會平等的渴望，早在十九世紀的低教會派運動（low-church movement）以及為了爭取選舉權與公民權的聯合行動中就已經根深柢固了。

在追求平等普遍被認為是北歐模式的政治文化基礎之際，企業家精神其實也不遑多讓。更重要的是，我們可以說北歐模式的意識形態基礎是由平等、自助、社群精神以獨特的方式所結合而成。平等主義不僅注重分享，更努力為每一個人提供成功的機會。因此，社會平等只是這些「全球市場中的小國家」擁有高生產力的部分原因而已。

如果我們拿斯堪地那維亞國家與英國對比，就會發現這種長期的文化與制度特色有多麼重要。較晚近的政治發展，證明了不可能靠重新分配機會的方式，一步到位地解決階級問題。布萊爾與白高敦（Gordon Brown）的英國工黨政府制定了全方位的戰略，企圖緩解人們生命中各階段的機會不平等。他們為貧窮地區的公立學校提供更多資金、提高貧困家庭的補助額、大力創造就業新機會。這些為個人量身訂做的新福利津貼制度，目的是為了提升每個人的機會。

長遠來看，工黨政府這些持續關注兒少與教育的政策，能對社會流動性造成什麼影響，依然有待觀察。真要說起來，改善人們的生活機會是一種投資行為，要等幾十年才能看到成果。不過光是重新分配物質資源，也就是把錢從一個口袋搬到另一個口袋，是無法解決階級問題的。白高敦在即將卸任首相的時候就說，他不懂為什麼人們會把教育與技能培訓的政府補貼，拿去購買電視機和消費商品。這個小故事告訴我們，社會流動光靠增進機會平等是不夠的，還得培養人們的責任感與自我抱負。如果沒有後面這些文化基礎，純粹的財富重分配很容易導致另一種形式的停滯。北歐的社會民主模式主張，強大的跨階級社群是讓每個人發展自我抱負的最佳環境。穩固的義務教育體制就是這種信念的化身。

白高敦在英國遇到的困難，也讓我們進入本章的主題。福利國家的目的是確保人人機會平等，但也有可能降低社會流動，並使某些族群被排除在外。國家的介入，有可能讓公共福利變成一種消費，降低公民主宰自己生命的動力。斯堪地那維亞的社會民主派，在進行意識形態辯論與政治實踐時，經常陷入這樣的兩難困境。

北歐社會民主模式面對的許多政策挑戰，源自於它試圖以國家管制來增進個人自由。某些人認為這兩者互相矛盾。一方面，社會民主希望擴大個人選擇與自我負責的範圍。但另一方面，社會民主的關鍵理念之一，就是社會不應該讓任何一個人自己單獨面對風險。因此，一個貫穿社會民主政治的主軸就是社會學家馬歇爾（T.H. Marshall）所說的「社會公民權」（social citizenship）：也就是無論購買力高低，社會中每個人都有權享用的一系列福利。「社會公民權」能避免風險個人化，不會讓失業者、失能者、生病的人自求多福。這裡頭存在著某種溫和的家父長制（paternalist）觀點，認為每個人都有義務為集體福利做出貢獻，不應該讓任何同胞的生命福祉陷入危險並因此落入社會最底層。有人說這種思維與其說是家父長制，更適合稱為「家母長制」（maternalist），因為它不會懲罰犯規的人，最多只會口頭唸幾句而已。

不同的政治思想派別，對於這種追求個人自由方式的看法顯然不同。在某些希望政府極小化的自由派哲學家眼中，只要人民無法自己選擇退出，廣泛的徵稅與公共福利就跟專制暴政沒兩樣。國家給予人民基本收入的做法，在自由派的論證中更是讓人喪失責任感與誠信的惡政。至於歐陸的政治學派則幾乎不在意上述問題，而是好奇要如何持續營運一個全面性的福利國家：要如何建立一套國家福利與公共服務，讓每個人擁有更多機會，卻又不損害人們的自由？

相關的爭論中最有名的一個，並非福利國家的規模大小，而是福利的給予方式。對這件事情最大的意見分歧就是，應該像某些人說的那樣，讓不同群體享受不同福利，還是應該像另一些人說的那樣，不分條件讓所有人享受相同的照顧。北歐福利國家制度的關鍵特色之一，就是所有人的福利條件都相同，沒有任何歧視性。該制度認為社會地位的差異不應該影響人們領取福利的權利，因此它讓每個人（而非只有低社經階層的人）都享有基本的健保、十二年中小學教育，以及其他一大串的國家福利。不過其實這條簡單而泛用的原則，每到景氣差的時候，便會承受明顯的壓力。最直接的砲火就是攻擊它的效率太差：有些人會說，如果你要降低貧窮、促進財富重新分配，直接把福利集中送給窮人不是更有效率，而且更符合社會正義？例如北歐有一種單一費率的兒童福利金，它對每位家長發放一筆金額，協助其養育子女。從中間偏左的角度來看，如果改成在發放之前先調查家長的經濟狀況，不就可以提高支出效率，並強化福利國家的財富再分配效果嗎？

但社會民主派認為，全民都能享用的福利鞏固了福利國家的正當性。福利國家的核心，是讓每個人都受益於國家主導的福利提供。如果以資產調查（means testing）的方式讓某些族群獲得更多補助，福利國家就會逐漸從公共財變成慈善事業，然後不同族群之間就會彼此分裂。這個邏輯一旦展開，下一步就是主張人民為基本服務支付的費用應該分等級，但這正是北歐社會民主派一直擔心的事情之一。他們擔心健保與教育如果分成不同等級，讓公立健保著重於照顧低下階層的民眾，品質標準就會向下沉淪；同時也讓中產階級不再從這些服務中受惠，因而不再願意拿稅金去維持健保。同樣的邏輯會讓私人醫療興起，因而讓整個福利體系變得更為四分五裂。

此外，社會民主派認為，慈善事業會讓需要申請的人感覺被汙名化，無法掙脫困境的束縛。他們堅持集體福利制的理由，就是因為全民都能享用的公共福利，代表了一種制度性團結的形式。這會產生一些正面的副作用，它讓不同階級的人在同一間教室上課，在同一間病房康復，在日常生活中看見這個國家相信平等。集體福利制飽受某些評論家（特別是美國右派）的砲轟，然而在北歐的社會民主派眼中，集體福利制是一種以自然、和諧的方式組織社群的好方法。至於能否永續維持，支持全民福利的人認為，當每個人都與福利國家制度有利害關係時，全民福利所帶來的效益就會超過維持該制度所需的成本。醫療保險費用的跨國比較就是一個有趣的例子：二○○八年美國平均每人的醫療支出（包括公共與私人保險）比挪威高出五○％，比瑞典則高出整整一倍。

當然這並不表示北歐的福利國家制度之中，完全沒有只針對特定族群或者需要資產調查的補助，然而大部分的福利確實遵循著全民都能享用的基本原則。當北歐人處於失業、生病、身心障礙的狀態時，不須條件審查便能享有政府年金和國家補助。

不過在此同時，社會民主派也對另一種完全不同型態的資源分配方式，也就是北歐與許多其他國家的自由主義者提倡的全民基本收入（unconditional basic income）深表懷疑。全民基本收入制度，是由國家發給每個人一筆維持生活的最低收入，讓每個人從各種不同的福利服務中選擇自己想要的來購買。但社會民主派認為，即使發放額度係根據每人不同需求而定，基本薪資制度只會導向不平等，而非選擇的自由。主要的原因很簡單：不同的人在市場上做出最佳選擇的能力並不一樣，尤其在醫療與教育這些市場上，不同人的選擇能力相差甚遠。如果讓每個人自己想辦法找出要購買怎樣的服務（無論是公立或私立的），就違背了社會民主福利國家相信的社會團結制度以及集體提供照護的信仰。自由主義者重視人們的選擇自由；社會民主派則重視增進機會平等並不斷用心維護，確保人們的自由不會釀出恐怖的社會災難。

本書簡介北歐社會民主的起源，並論述北歐如何面對當前和未來面臨的一系列挑戰，例如福利國家是否可以永續、多元文化社會、全球化和大眾政治的衰落等。三位作者發現，雖然20世紀有許多人認為福利國家與社會民主模式撐不過全球化，但21世紀初的結果顯示，北歐模式其實比其他國家的政治經濟模式更穩定、更有競爭力。

第六章　福利國家給你美好生活，還是讓你變成寄生蟲？（節錄）

支持社會民主的人通常認為，公平分配財富是良好社會的標誌。每個想要創造美好社會的人，直覺上都會先從追求平等開始。平等是社會民主制度的精髓，但它不只是財...

推薦序

北歐模式是臺灣福利體系的可能出路嗎？

一個社會投資策略的思考

呂建德（中正大學社會福利系教授／考試院保訓會政務副主委）

臺灣目前的經濟與社會模式儼然面臨嚴峻挑戰，諸如：高失業率、薪資倒退等等，從近幾年蓬勃的社會運動與選舉結果來看，人民對於現狀已有極大不滿，全世界也開始從追求效率（成長），轉向鼓吹分配（公平），《二十一世紀資本論》的問世，更使人留意到兼顧成長與公平的議題。但是喊出改革口號容易，如何改革卻是困難，他山之石可以攻錯，取得成長與公平的「北歐模式」，或可成為臺灣參考的榜樣。

北歐模式是指主要的北歐五國（丹麥、挪威、瑞典、芬蘭和冰島）的社會與經濟模式，而現今的北歐模式，已經從單純的補助和救濟，轉向增加社會投資，鞏固社會保障制度，進而帶動經濟成長。並非僅僅是你我在國高中地理課本上念到的「北歐國家是從搖籃到墳墓、照顧生老病死的福利國家」。

相較於臺灣，北歐國家有幾項特點，分別是：人均GDP高、出生率高、婦女勞動參與率高、高齡人口勞動參與率高，這應可歸因於北歐完善的社會服務系統，使得家庭照護負擔減輕，不僅提高生育意願，也使得婦女進入就業市場障礙減少。如此一來，高出生率和充沛勞動力，使得北歐國家人口老化問題較小，對比現今少子高齡化、社會支出負擔沉重的臺灣，不由令人心嚮往之。

北歐國家的社會福利制度完善，眾所周知，但在產業政策方面，其彈性和創新卻能擺脫傳統福利國家制度的僵固。北歐模式建立的社會保障網，不僅提供失業補助，更給予積極、良好的職訓政策，幫助再就業的勞工，如此一來，面對產業調整造成的失業便可減少，因此產業結構調整彈性增大，勞工也能因此獲得人力資本的累積。而良好的社會福利制度，讓北歐的創業風氣盛行，因為人民知道最後還有社福制度可以保障自己，同時北歐國家各企業間的產品分化，造成互補性強，降低競爭性，久之形成正向循環的商業思維，共生共榮。

在勞工薪資的調整上，由於北歐國家的勞工加入工會與否將牽涉到失業給付，因此工會組織率極高（瑞典高達六五．二％），所以在薪資調整時，通常由產業工會出面與雇主協商，若協商不成，才由政府介入。穩定的薪資調整，也會促使成長較差、生產力低的公司進行淘汰或體質轉換，但由於良好的社會保障，勞工能享有失業給付與轉職培訓，無需擔心產業結構調整造成的損失。

簡言之，北歐國家能從傳統福利制度走向經濟發展與社會保障兼顧，其關鍵是：「社會投資策略」。北歐模式的「社會投資策略」以實體服務形式為主，而非純現金支付，並將福利政策視作一種投資（經濟政策），不僅提供社會服務，更促進人力資本形成和勞動參與率提高，進而帶動經濟發展。（而在臺灣，我們習慣現金給付，因為立即可見，感受性強烈，且政治上可以討好選民，例如：老農津貼、年終慰問金，卻因此導致財政負擔沉重。）

在提高婦女勞動參與率的政策面，社會投資所造成的正向循環可以簡化觀之：

「減輕養育子女與家庭照顧負擔」→「婦女就業率提高」→「社會生產部門（服務業）的產值提高」→「政府稅金提高」→「提高對基本社會服務的社會投資」

社會投資所創造的社會服務，在經濟面上增加了內需市場的成長、就業機會的增加、擺脫全然依賴出口的全球供應鏈；在社會面上，不僅促使社會保障的完善，也讓社會服務產生規模經濟，人民雖然負擔較高稅率，卻可以享有優於個人分別自行給付的福利保障，吸引許多海外人士學成回國，充實國力。

北歐在人口和領土都與臺灣一樣具有小國的特性，縱使北歐國家間也有經濟發展樣態上的差異，例如：瑞典、挪威類似韓國（大企業為主）；丹麥類似臺灣（中小企業），但在整體社會保障和經濟成長並存的發展模式仍具同樣方向。因此從北歐模式的經驗與制度，臺灣可以學習到如何擺脫全然依賴出口的小國宿命，並且兼顧經濟成長與所得分配，而這關鍵在於建構一個以社會服務提供為主的福利體系。

但這前提是，我們想要一個什麼樣的臺灣、一個什麼樣的未來，是害怕改變、繼續沉陷於既存困境，還是嘗試創新、擁抱新經濟模式？



推薦序

不是烏托邦的社會民主臺灣

林敏聰（臺灣社會民主經濟學社共同創始人∕臺灣大學物理學系特聘教授∕科技部政務次長）

執筆此刻，臺灣正面臨諸多重大挑戰，除了新冠肺炎疫情的蔓延，水電的議題也浮上檯面，氣候變遷帶來的衝擊讓臺灣直接面對能源轉型與減碳路徑裡不同價值之間的碰撞。另一方面，公民社會關心高等教育的人，也不斷提醒臺灣高等教育在創新產學合作、私立大學的出路以及高等教育核心目標的反省與挑戰。國安與主權則一直是一個高度緊張但對於臺灣未來的前途卻又需要高度共識的領域。還有一直存在的住房正義、經濟果實分配、少子化與就業、低薪等等問題。表面上來看這些議題似乎屬於個別領域，不一定相干。但如果從一個比較宏觀的角度來檢視，從政府或社會面對這些衝突與解決問題的討論文化來看，可以發現大都仍無法跳脫整體臺灣傳統的治理結構與政策模式的侷限。

相對於北歐國家「社會民主」的發展歷史來看，臺灣今天面臨的問題並沒有「比較嚴重」。二十世紀初，在全世界經濟的蕭條下，北歐社會內部的勞資衝突更顯得尖銳。外部則面臨來自東方列寧革命政權社會主義武裝革命路線的壓力。同時也經歷了兩次世界大戰，在第二次世界大戰中，丹麥、挪威與瑞典不是被占領，就是不得不妥協為納粹德國的「友好國家」。戰後則面對政治、經濟與社會百廢待舉的難題。尤其在政治上，也同時掀起對於在大戰期間與納粹合作者的究責，這個究責不僅是基於「理性」的轉型正義，也包含了一般人民對於納粹統治憤怒的延續。

北歐社會民主發展的第一個關鍵點在一九三○年，在經濟危機、左右極端兩派、民族主義等等的威脅夾攻之下，北歐社會民主並沒有選擇逃入「自我激化」的政治教條或妖魔化不同立場的對方（就像德國一戰後的威瑪共和國時代），相反地，他們提出許多具有創意的想法來勾勒一個具體的共同願景，例如瑞典的「人民之家」巧妙地描述家裡面的自由、平等與團結：「在溫暖的家庭裡，沒有人有特權，也沒有人會被歧視。」（參見本書第三章）同時也踏出教條，不再試圖讓國家掌握生產工具，而改為調節市場經濟，此點是當時經濟轉型的關鍵處之一。並進而由稅收與福利制度進行資源重分配，降低階級的差異，逐步落實「人民之家」家的意義：每個人都會被照顧。這也是邁向社會民主核心價值之一「平等」的重要一步。

在經濟的困境下，社會弱勢者的生活更是艱苦，更需要「團結」的同胞來支持「國家福利」，如上文所述，福利體制反而在經濟最困難的情況下逐步被建立而茁壯，並成為民主社會長期穩定的基石。賈德（Tony Judt）曾在他的著作《戰後歐洲六十年》中對於這段社會民主茁壯繁榮時期如此描述：

社會民主主義始終是個混合物；事實上，這正是其左、右派敵人據以反對它的理由。

十九世紀那種暴力城市劇變的典範，做為解決工業資本主義之不公不義、效率不彰的辦法，不只有害，不可能實現其目標，還是多此一舉。要讓各階級的處境得到真正的改善，可透過和平、漸進的方式來達成。

他們的職責乃是利用政府的資源，消除不受限制的市場經濟活動和伴隨資本主義生產形式而來的社會弊病：不是要建造經濟烏托邦，而是要打造美好的社會。

本書的主要內容即是描述，如何從戰後那個經濟、社會、政治艱困的年代，克服萬難建立北歐國家「特有」的「美好社會」。作者們一開始就引述二戰後擔任了挪威首相二十年的基哈德森（Einar Gerhardsen），在他的長期執政經驗所學到的兩個教訓（參見本書第一章）：

第一個教訓，就是民主社會一定會有衝突。勞工會與雇主發生衝突，主體族群會與自認為被邊緣化的族群發生衝突，不同的個人與群體也會因為對社會應有樣貌的想法不一而發生衝突。如果要讓民主國家的人們彼此共存，讓經濟利益與政治理念各自不同的群體與人民和平相處、共同合作，就必須調節這些衝突，不能讓它們失控。第二個教訓，則是社會民主不可能有什麼終極目標。社會民主的工作永遠沒有盡頭。道路的彼方不是什麼烏托邦，我們只能不斷面對新的挑戰，一步一步地改善現況、推動變革。而且每當世界發生變化，追求社會民主的政策與方法也必須隨之改變。

這兩個提示也繼續帶領了北歐在面對稍後一九七○年代到一九九○年代，新一波全球化的衝擊；工會的權益與福利體系的永續同時受到全球化浪潮下經濟與財政的衝擊。經濟的成長與環境的永續也成為價值兩難清單下迫切期待解決的困難議題。今天在綠色永續的核心價值下，臺灣經濟發展與能源轉型之間的張力，如何尋找一條可行的路徑，並不是一個新問題。三十多年前至今，在北歐一直都是個「棘手」的嚴肅問題；今天看到北歐走出的綠色經濟之路，無一不是長期堅持核心價值卻又能務實面對兩難找出實踐路徑的成果。

在這本書裡，讀者可以隨處發現，「社會民主」不是一個政治或經濟上的烏托邦，更不是形式化的教條或僵化的意識形態，反而比較是一個國家與社會長期追求個人自由「集體」努力的進程。正因為它不是一個烏托邦，它很樂意同時面對來自各方（例如左與右）的挑戰；在堅持其長期的核心價值的情形下，它也願意妥協，提出務實的實踐方案。也正因為它並不自認是一個「完美方案」，它很樂意隨時調整步伐，儘量避免教條主義與極端份子的箝制。社會民主可以從一九七○年代的經濟發展路線，走向綠色經濟，修正它長期追求經濟成長來滿足福利體系財政需求的傳統模式。它也可以從國家過度干預家庭價值的情況下，重新反思個人自由的重要性，並重新限定政府權力的界限。它還可以在面臨全球化的衝擊時，面對工會的責難，找到「彈性安全」的政策（flexicurity），解決能夠兼顧企業彈性與就業權益的巨大難題，並同時以創新經濟與科技來提升全球化的競爭動力，從「市場導向」走向「社會需求」或「進步價值」驅動的經濟模式。

臺灣並沒有那麼「不社會民主」。其實臺灣在幾個領域已經不自覺地走上社會民主之路。例如臺灣健保跟北歐體系的距離遠比跟美國的醫療體系來得更接近。臺灣的住房飆漲，已經成為全民之痛。雖然離目標還有很大一段距離，社會住宅的政策開始放在政府的施政清單上。這些政策，都與社會民主有一個共同特色，亦即政府介入市場，提供人民重要基本服務。但在另一方面，這個國家也不斷在辯論學費是否調漲，雖然來自「資方」或「校方」、敦促調漲的壓力不小，但整體社會的氛圍仍傾向於把教育視為國家提供個人平等條件追求自由的重要服務之一。沒錯，臺灣許多領域還在「左右拔河」，與六、七十年前北歐面對的兩難問題非常類似。

仔細看，北歐內部至今仍然充滿了衝突與矛盾：隨者移民的大量進入，原來美好團結的社會受到極端右派的挑戰，二○一一年七月挪威極端右派青年對於工黨青年團年輕人不幸的恐怖攻擊。除了深沉的悲痛，他們以最包容的態度來調整社會的步調。顯示它誠實面對問題，以及對於內部劇烈衝突事件的深思。

北歐模式從來不是我們想像中的那麼完美，同時也不是那麼遙不可及。社會民主的特色並不在於它所提出的終極社會多麼地迷人、多麽地讓人嚮往；也不在於那群人或他們有最「英明」的政治領袖，一開始就如此地聰明，可以提出「正確」的道路。相反地，透過不同立場的團體（例如政府、工會／公民團體、資方三方）透過協商與共同治理提出解決方案、實踐落實，也擔負起責任！這個才是這本書要告訴我們的社會民主精髓。無論是面對勞動平等、資源分配、全球化挑戰，或者是目前的永續議題，在在呈現了這個北歐「統合主義」（corporatism）的民主協作精神（參見本書第五章）。

最後，筆者再次強調，本書並不是用來提供臺灣面對難題的現成解方；北歐模式也無法成為一個放諸四海皆準的萬靈丹。本書的價值不是介紹目前北歐社會的「完美性」，相反地，本書內容最令人興奮的是作者們帶領讀者經歷北歐面臨的艱辛歲月，以及他們如何建立「人民的家」的溫暖。在北歐逐步建立社會民主國家的歷程裡，我們可以學到更多的特質是如何務實（evidence-based）地面對艱鉅挑戰，尋求個人的自由與平等，以及一個團結永續的國家。

臺灣已經走上一段珍貴的政治民主之路，在接下來第二階段民主化的進程中，社會民主將是我們可以共同努力的方向。



導讀

北歐式發展主義國家：將社會平等與環境永續，化為創新經濟動能的一套妙法

吳啓禎（經民連智庫經濟組召集人）

先來段身兼此書總編與審訂者的絮語，也算是小小的交代。若從原文直接翻譯的話，本書書名應該是「社會民主的北歐模式」，但我們改採「北歐不是神話：一套打造永續幸福國度的方法論」，除了想避開社會民主跟國內既有政黨的名稱連結，更是希望可以直探作者們寫作此書的初衷：北歐是不折不扣的「人間經驗」；儘管當今北歐被奉為全球發展典範，但是他們不是「烏托邦神話」。作者們認為，只要徹底了解北歐發展的歷史過程與心法，就會發現其成功之道無他，惟認真實踐自由平等的普世價值「而已」。

過去所有對於北歐模式的疑慮，不外有三種類型：一是以高賦稅為基礎的福利國家制度，在全球化時代資本與人才快速流動的結構下無法持續；二是北歐社會過於同質與封閉，濃厚的集體主義味道，跟不上個人主義當道的時代潮流；三是國情不同、無法複製。本書由三位挪威學者共筆而成，他們認為這些疑慮的根源，在於國際社會對於北歐的理解實在過於不足，在英美文化霸權的世界裡，幾乎不存在一本能夠將當代北歐發展的思維與歷程說明白講清楚的文獻，所以只好跳下來自己寫。對我這樣一位長期在探索國家經濟轉型課題的學者來說，這本書可說是珍貴無比，理由是當代北歐國家的發展成就固然舉世聞名，但是現象背後的制度文化底蘊，以及他們如何看待與因應全球化時代的挑戰，卻一直是個謎團。儘管北歐的許多政策措施，對於研究社會福利制度的學者來說相對較為熟悉，但是福利制度畢竟只是一個面向，撥開了這一層，內裡機制依舊不清晰，因此在倡議北歐模式時經常遭到挑戰，最常遭遇的質疑不外是上述三種，尤其是「國情不同」。

談到這裡，筆者不由得聯想到日本明治維新時所極力標榜的「脫亞入歐」，那份清楚自己在科學科技、制度組織上的相對不足而立志要認真學習的坦白直率。對比之下，同一時期中國提出「中學為體，西學為用」不僅顯得扭捏，對於西方強盛的理由更足證僅領略到表層與片面（或許至今依舊）。更重要的，日本人並未因爲立志徹底學習歐洲文明而失去自己的特色，反而因為認真學習而使得自身文化更加豐富、更加受到突顯。事實上，北歐又何嘗不是如此。本書花了許多篇幅解釋，形塑北歐當前制度風貌主要有兩大思想源頭，都是「舶來品」。一者是十九世紀後半葉源自德國的社會民主思路，該思路即便和馬克思同樣擁有悲天憫人的社會主義情懷，但是並不認同馬克思力主的革命路線，而是主張漸進改革。二者則是二戰期間英國提出的《社會保險與公共服務》（也就是著名的《貝佛里奇報告書》），這份報告書建議國家制定全面計畫，讓所有英國公民享有社會保險，擁有基本物質資源，使用各式各樣的公共服務，成為二戰後各國建構福利國家的框架基礎。

顯然，不管是德國的社會民主思想，抑或是英國貝佛里奇報告，都是特定時空脈絡下的產物，然而人類事務某種程度上存在著超越時空的普遍性，就像我們所有的學習一樣，重點不是照抄，而是受到啟發，舉一反三，進行轉化。事實上，即便現今深受世界喜愛的「北歐風」設計，許多美學的概念源頭，同樣是受到舶來品的啟發，而非全然自生。本書不厭其煩地說明，北歐模式的主要制度思維，亦是歷經類似的過程。

向外吸收，在地轉化，這只說明了北歐模式的開放性與學習力，但為什麼平等主義的訴求在北歐地區特別能夠落地生根、成長茁壯？這顯然與該地區的社會文化土壤有關。曾有論點將遠因歸之於一千多年前維京海盜的共享文化，近因則談到十九世紀由丹麥叛逆牧師葛隆維（N. F. S. Grundtvig）所推動的民族文化認同、農民知識運動，以及受之啟發的民眾高等學校（folk high schools，可說是全球首創的成人教育體系）。本書則指向十九世紀流行於北歐的低教會派運動（主張簡化儀式、訴諸個人信仰而反對教會權威），以及爭取選舉權與公民權的民主化運動。然而在各種長期因素之外，一個貫穿本書宏旨的是拉到當代，援引專攻歐洲政治的美國學者伯曼（Sheri Berman）提出的解釋觀點：「政治至上」（the primacy of politics）。此觀點的立論基礎是著眼於民主政治、資本主義市場經濟、社會安定等面向擁有不同的運作邏輯與目標，因此先天上存在著張力與矛盾，但並非不可調和，關鍵就在於國家能否有效發揮治理能力，讓市場經濟能夠為整體社會的長遠利益而服務。承載這項意識形態的北歐社會民主政黨，以「人民之家」、「人民政黨」為訴求，於一九二○年代開始浮現在政治地景，贏得越來越多選民支持，上臺執政後致力於拆解階級藩籬，一方面利用市場經濟的效率創造成長與就業，同時透過普及式公共服務體系的建構，保護個人免於受到不利的家庭條件、市場競爭與勞動商品化邏輯的傷害，為個人自我實現提供足夠的物質基礎與制度性支持。

然而細究之下，會發現「政治至上」並非全貌，原因是當時西歐訴求「政治至上」的政治勢力除了社會民主黨之外，尚有法西斯與國家社會主義等黨派。這些訴求的共同背景，是一個已經被工業革命以來市場力量所嚴重破壞的社會關係圖像。資本主義的市場力量，原本受到社會自我保護的機制所節制，然而在十八世紀後半葉蘇格蘭學者亞當．斯密（Adam Smith）將之賦以「看不見的手」（聲稱能夠在無形中將社會資源做最有效率的配置）的神聖性之後，追逐私利從此取得道德合法性，自由放任與國家最小干預原則成為古典自由主義者的圭臬。在這樣篤信市場能夠自律的工業資本主義馳騁約一百年之後，馬克思的資本論問世，逐漸掀起左派革命。然而馬克思主義的兩大支柱――歷史唯物論與階級鬥爭――將經濟力量視為「自然規律」的觀點，其實和上述古典自由主義的主張是相互呼應的，兩者皆否定了人類集體意志與政治的可能性。

換言之，左右兩大主流意識形態在面對當時政治社會所面臨的困境時，不僅無能提供有效解方，更排除了透過政治行動改善現狀的空間（當然，除了「開放，與更開放」或者「革命推翻」的呼籲之外）。思想的中空，為全新的意識形態創造了需求。訴求以國家力量來規範市場、保護社會的政黨力量於一九二○年代紛紛崛起，社會民主派只是其中一支，同行的還有法西斯信徒與國家社會黨等同樣被劃歸為「修正主義」的勢力。

相較於社會民主派，法西斯主義與國家社會黨占據了更大的歷史敘事版面，理由是因為這些力量在當時分別將義大利與德國推入極權暴政與發動戰爭的浩劫漩渦裡。這也越發突顯社會民主派真正的特殊之處，那就是除了「政治之上」，還真心把「民主」置於思想與行動的核心。前面提到的學者伯曼從「大歷史」的角度，主張二十世紀的歐洲可以二戰為中心點分成兩個對比強烈的發展圖像，上半葉是充滿衝突、危機戰亂不斷，主因就是不受節制的資本主義與民主主義之間存在本質上的不相容（在許多信仰古典自由理論的人士眼中，民主與民粹只有一線之隔）。反之，下半葉則被譽為黃金年代，資本主義陣營的民主國家在這段時間享有前所未見的高速成長與社會安定並存的榮景，乃至到了一九八九年冷戰即將結束之際，日裔美籍學者福山（Francis Fukuyama）為文宣稱「自由民主」體制的優越性已經取得歷史辨證的終局（即不同社會制度型態在人類歷史舞臺上的競爭，最終出現一能夠消除根本矛盾、廣被採用的穩定型態）。此論點發表後，不旋踵間共產國家紛紛倒臺，福山的論點似乎成為先知預言。然而隨著經濟全球化列車轟隆隆地開過千禧年，許多難解的問題陸續浮出，此時伯曼著書主張：歷史其實是終結於社會民主，而非自由民主。

到底社會民主與自由民主兩者間的差別何在？本書中提到的德國政治學者邁爾（Thomas Meyer）的分類法頗值得參考，亦即將自由民主視為一個大框架，底下分成自由放任主義（libertarianism），以及社會民主兩大派別。前者信仰上述的古典自由主義，認為不受干預的市場與個人追求私利的兩大動能結合，自然會為人類社會帶來福祉，因而衍生出「最小國家」原則（盡可能撤除一切管制，以及盡可能減稅），甚至產生「社會不存在」的看法。行文至此，眼尖的讀者應該不難發現，一九八○年代以來蔚為主流的「新自由主義」的基本假設，正是自由放任主義的化身與再現。

相形之下，社會民主則是直探民主體制的核心：既然民主政治的運作規則是人人一票、票票等值，其基礎是對每個人所具有的公民德性懷抱信心，然而在要求人人關心與積極參與公共事務之前，必須確保每個人享有平等的公民社會權，賦予追求自我實現所需要的基本物質基礎，否則，每個人的發展機會其實深受家庭背景所影響，條件較差者可能自顧不暇，更遑論公共參與。因此國家必須出面，建構完善的公共服務體系，提供足夠且平等的社會支持，才能有效弭平家庭背景對個人發展所造成的差異，這之間涉及很大程度的資源重分配，因此國家勢必扮演非常吃重的角色。

此類由國家出面保障個人平等自由的主張與做法，形成了所謂的「國家個人主義」（State Individualism）。幾年前《經濟學人》出了一份北歐專刊，文中指出北歐國家經濟開放程度已經不亞於英美國家，財政遠比素來標榜「小政府」體制的國家來得健全。此外，該地區所得分配持續維持為全球最公平，因而被奉為全球發展典範。該文分析，北歐以強大創新力克服全球化挑戰，其創新力的基礎正是「國家個人主義」。

有趣的是，過去一般對於「自由民主」、「國家主義」、「個人主義」、「民粹政治」、「集體主義」乃至「發展主義」等概念的理解，在北歐系統下無不遭到顛覆而得到正向的新解。以本書經常提及的「集體主義」（collectivism）來說，在個人主義蔚為主流的今天，似乎很難不令人產生集體暴力、扼殺個體性等負面聯想，但本書所闡釋的北歐模式，集體主義與個人主義非但不是對立，反而是呈現相輔相成、彼此強化的關係，例如上述由國家出面建構福利體系，為個人提供足夠的社會支持，以保障平等自由的主張與做法，正是一種集體主義的表現。值得注意的是，集體主義在北歐為一種多層次的存在，在國家與個人之間，存在著各種正式與非正式的互助社群，平日即積極參與公共事務之審議與治理，形成緊密的社會肌理；公私部門之間、勞資雙方之間的協商與合作如日常般自然。本書特別指出，北歐強烈的社群合作文化，讓民主深化程度不夠的其他社會難以穿透與理解，因而留下許多質疑與猜忌。

對近年來聚焦研究北歐創新機制的筆者來說，社群合作主義已經很接近北歐這顆洋蔥層層剝開後的內裡核心，但社群合作的目標為何？除追求上述抽象層次的個人平等自由之外，本書很直白地指出北歐政府的「發展主義」導向。發展主義在臺灣經常意指政府一逕追求經濟成長而罔顧環境與社會正義，為一批判性用語，然而在北歐脈絡裡，發展主義等同於追求充分就業、提升生活水準、務實面對國際經濟競合的現實，不僅不必然與環保、社會正義相衝突，反而是不斷追求進步價值與科學新知，將之轉化為法規與治理架構革新，成為科技產業創新與國際競爭力的動能。有別於直接利潤導向，此類「法規帶動的創新」（regulation-induced innovation），在北歐其實屢見不爽，我們若細究個別案例會發現，改革時並非沒有利益衝突，來自既得利益的反彈其實很常見，然而透過對話協商，讓各方能夠聚焦長遠的共同利益、同時找出方法彌補短期利益的受損者，從而達成共識，讓新政策得以付諸實現，且不斷動態調整，正是北歐素來強調社會團結與社群合作的文化底蘊之擅場。

最後，回到「北歐模式能否永續與複製」這個大哉問，本書作者們對此深具信心，認為北歐模式的成功之處從來就不曾仰賴社會成員的「民族」同質性，而是社會母體基於包容平等原則所培養出來的個人，對於社會母體所抱持的情感認同，以及積極回饋的意願。換言之，是「社會共同體」意識支撐壯大了北歐模式。何謂「共同體」？新冠病毒疫情吃緊下的臺灣社會浮現出「同島一命」的感觸，以及隨之而來的互信與互助，正是共同體的展現。它不僅來自「覆巢之下無完卵」的風險意識，更來自應該追求共好的同胞愛情操。事實上，在西方概念裡，社區、社群乃至共同體，都源自同一個字根（當代英文為community），這裡頭存在著親疏遠近的不同互助單位。「我為人人，人人為我」這句西諺傳神地指出貫穿不同互助單位的核心精神，即個人與群體形成互相肯認與互相支持的關係。過去，北歐模式透過平等主義措施消除了階級藩籬與性別歧視，如今面對大量移民所帶來的種族與文化界線的問題，他們認為沒有悲觀的理由。的確，在經過許多考察與比較研究之後，國內外有越來越多的學者傾向同意，關於人類制度的歷史辯證或許果真已經結束，北歐模式確實為一套「打造社會的妙法」。

推薦序

北歐模式是臺灣福利體系的可能出路嗎？

一個社會投資策略的思考

呂建德（中正大學社會福利系教授／考試院保訓會政務副主委）

臺灣目前的經濟與社會模式儼然面臨嚴峻挑戰，諸如：高失業率、薪資倒退等等，從近幾年蓬勃的社會運動與選舉結果來看，人民對於現狀已有極大不滿，全世界也開始從追求效率（成長），轉向鼓吹分配（公平），《二十一世紀資本論》的問世，更使人留意到兼顧成長與公平的議題。但是喊出改革口號容易，如何改革卻是困難，他山之石可以攻錯，取得成長與公平的「北歐模式」，或可成為臺灣參考的榜樣。

北歐模...

推薦序｜北歐模式是臺灣福利體系的可能出路嗎？――呂建德
推薦序｜不是烏托邦的社會民主臺灣――林敏聰
譯後記｜借鏡北歐，打造臺灣模式――劉維人、廖珮杏
導讀｜北歐式發展主義國家：將社會平等與環境永續，化為創新經濟動能的一套妙法――吳啓禎

前言與謝辭
第一章　引言
第一部　歷史起源
第二章　社會民主運動的誕生（一八四八－一九一六）
第三章　邁向北歐模式（一九一六－一九四○）
第四章　打造福利國家（一九四○－一九七○）
第二部　社會民主與北歐模式
第五章　全球經濟體系下的北歐模式
第六章　福利國家給你美好生活，還是讓你變成寄生蟲？
第七章　讓世界比現在更美好，更井然有序
第三部　北歐模式能否永續？
第八章　經濟成長與環境保護
第九章　福利國家的永續性
第十章　自由、培力、共同體
第四部　結論
第十一章　政治的力量

參考書目

推薦序｜北歐模式是臺灣福利體系的可能出路嗎？――呂建德
推薦序｜不是烏托邦的社會民主臺灣――林敏聰
譯後記｜借鏡北歐，打造臺灣模式――劉維人、廖珮杏
導讀｜北歐式發展主義國家：將社會平等與環境永續，化為創新經濟動能的一套妙法――吳啓禎

前言與謝辭
第一章　引言
第一部　歷史起源
第二章　社會民主運動的誕生（一八四八－一九一六）
第三章　邁向北歐模式（一九一六－一九四○）
第四章　打造福利國家（一九四○－一九七○）
第二部　社會民主與北歐模式
第五章　全球經濟體系下的北歐模式
第六章　福利國家給你美好生活...