第一章 公共政策理論

Unit 1-1 公共政策的意義

就實務上的意義來說，公共政策（public policy）存在的歷史與人類政府存在的時間一樣久，可說人類政府存在之目的，就在於處理各種公共事務，使人民過得更加幸福。但就學術上的意義而言，公共政策作為一個獨立的學科，是在1951 年美國學者拉斯威爾（Harold D. Lasswell） 與賴納（Daniel Lerner）合著《政策科學： 範圍與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method）之後，才使公共政策成為一門具有系統分析的學科，日後也發展出許多具有科學價值的專業定義。

( 一 ) 國外知名學者的定義

❶伊斯頓（David Easton）

公共政策就是「政府對社會價值進行權威性的分配」。進一步闡述其義，社會價值指的是社會上一切人們所欲追求的有價值的事物，而政府因具有公權力，故可以對其進行管制及干預。

❷戴伊（Thomas Dye）

公共政策就是「政府選擇作為或不作為的任何行動」。意指政府針對民眾所關心的公共問題，可以選擇予以回應並加以解決（作為），例如人民希望政府解決失業問題，政府規劃「擴大公共服務就業方案」以聘僱失業者；但政府也可以選擇予以拒絕或放任（不作為），例如政府不開放大陸勞工來臺。但無論作與不作，都經過縝密的政策規劃，故都是公共政策。

( 二 ) 國內知名學者的定義

❶吳定教授

吳定教授綜合上述國外知名學者的定義，認為公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。

它包含數項要點：

①公共政策主要是由政府機關所制定的。

②公共政策包括政府機關對某項問題或需求，決定作為或不作為的所有相關活動。

③制定公共政策的主要目的在解決公共問題或滿足公眾需求。

④政府機關如決定作為，即以各種活動表示公共政策的內涵。如法律、行政命令、規章、方案、計畫、細則、服務、產品等。

❷曹俊漢教授

曹俊漢教授認為公共政策包含三個要素：

①一個政治的目標、目的與承諾。

②實現或達成這些目標的方法。

③方法適用後所產生的效果。

第一章 公共政策理論

Unit 1-1 公共政策的意義

就實務上的意義來說，公共政策（public policy）存在的歷史與人類政府存在的時間一樣久，可說人類政府存在之目的，就在於處理各種公共事務，使人民過得更加幸福。但就學術上的意義而言，公共政策作為一個獨立的學科，是在1951 年美國學者拉斯威爾（Harold D. Lasswell） 與賴納（Daniel Lerner）合著《政策科學： 範圍與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method）之後，才使公共政策成為一門具有系統分析的學科，日後也發展出許多具有科學價值的...

國立臺灣師範大學教授兼臺北市政府公務人員訓練處處長　曲兆祥

有一次我在課堂上請學生閱讀一些教材資料，某位同學說：「老師可不可以少一點！」我沒完全意會過來，所以我說這些都是很重要的教材應該要讀。她又說：「不是啦！我是說，能不能短一點，我好閱讀。」於是我問她，那妳說多長就算長？她回我說：「超過LINE 一頁就太長了！」一時間，我傻住了！

事後想想，我意識到資訊科技已經改變了新世代人們的學習行為，從事教育工作的朋友如果不改變過去的思維模式可能就要面臨淘汰的命運。前頭那個小故事給了我一個大啟發，於是我開始稍稍改變過去我已經習慣的工作方式，包括我的課堂教學方式以及我在臺北市政府公務員訓練處的行政管理思維，獲益不少。

學棣汪正洋君是我在臺灣師大政治學研究所指導的博士研究生，勤學誠懇，謹小慎微，尤其具有追根究柢的治學精神。在攻讀博士學位期間不但博覽政治學、行政學、公共政策群籍，而且還在不少教育機構從事教學工作，以收教學相長之效。所以正洋可謂已在政治學相關科學裡浸淫經年，初有成效。最近他來尋我提到他又有新作即將問世並囑我為序，我一看書名《圖解公共政策》，立刻意識到他也體會到了新世代年輕學子執簡馭繁的學習需求。翻閱內文果然看見一張張圖表把公共政策理論的發展、公共政策五階段論、公共政策新觀念全部納入。這種執簡馭繁的功夫老實說並不容易，我很為他感到高興。

不過我也要在此提醒讀者一句，執簡馭繁只是入門方法，它可以讓讀者很快地了解公共政策梗概但並不是全貌。入門之後還是要深明究理才可以登其堂奧，否則將會陷入知其皮毛卻難明其道的窘況。

總之，這是一本初入公共政策理論的導讀書籍，很適合大學本科生和求取公職的青年使用。余審閱之餘，願為其序，並期許莘莘學子讀後能有所獲。

國立臺灣師範大學教授兼臺北市政府公務人員訓練處處長　曲兆祥

有一次我在課堂上請學生閱讀一些教材資料，某位同學說：「老師可不可以少一點！」我沒完全意會過來，所以我說這些都是很重要的教材應該要讀。她又說：「不是啦！我是說，能不能短一點，我好閱讀。」於是我問她，那妳說多長就算長？她回我說：「超過LINE 一頁就太長了！」一時間，我傻住了！

事後想想，我意識到資訊科技已經改變了新世代人們的學習行為，從事教育工作的朋友如果不改變過去的思維模式可能就要面臨淘汰的命運。前頭那個小故事給了我一個大啟發，於是我開始稍稍...

「公共政策」是一門內容十分廣泛的學問，儘管自人類有政府以來，就有公共政策的存在，但真正做為一門「學問」來研究，也不過是20世紀以後的事。而且，公共政策的發展，通常是朝向專業分化的領域進行，例如「交通政策」、「國防政策」、「環保政策」、「經濟政策」、「教育政策」……等等。而作為基礎性知識的公共政策學，反而是比較少人去關心的。因此，在本書寫作時，「為誰而作」，就成為我一直費心思量的問題。最終，我將此書定位在為兩種主要的讀者而寫—─學生與考生。

首先，就學生而言，主要是針對學習社會科學的大學生，在修習公共政策的相關學分時，能將本書當作一本輔助性的教科書。通常學校教授所列的教科書中總是充滿艱澀高深的理論，再加上又是原文書，除了語文的障礙，還有許多歐美國家的例子，對我國的大學生而言，實難產生「同理心」，所以學習效果總是打些折扣。故本書在撰寫上除了儘量使用較淺顯的文字，更採用了許多國內的政策來舉例，再加上生動的插圖，可以彌補理論性教材在閱讀與理解的不易之處。

再者，就考生而言，主要是針對有志投身公職考試的讀者，在準備「行政學」、「公共政策」、「公共管理」等科目時，常面臨本身非相關科系畢業，閱讀深奧的學術著作往往一知半解。而去補習班上課時，授課時數往往有限，有問題也不容易找老師詢問。所以本書儘量參考高普考、基層特考等國家考試的命題方向，來作為選擇題材的依據；再加上單元式的論述方式、精緻的圖解，以及國內公共政策的例子，相信不論讀者是準備測驗題（考在「行政學」一科中）或申論題，一定都能從本書中獲得助益。

由於本書必須兼顧「入門」與「應考」兩種特性，筆者認為不宜使用太高深的模型或理論作為全書架構，是以本書採用國內前輩學者們常用的「公共政策五階段論」為本書主架構鋪陳的途徑（3~7章）。五階段論分別包括：問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行，以及政策評估。這是以一個理性邏輯的視角來看待公共政策的結果，讀者可在1-8單元中見到關於此種論述的說明。儘管在現實的世界中，公共政策通常受到政治角力、利益妥協，以及衝突調適等等不理性因素的干擾，很少以這種理性且直線的方式進行；但作為一種入門的教學工具，五階段論無疑仍是最合適的架構之一。

至於本書第一章「公共政策理論」，介紹的是公共政策的基本觀念，首次閱讀公共政策書籍的讀者務必先閱讀本章，瞭解公共政策常用的名詞意涵之後，才能使後續的閱讀通達無礙。第二章「政策分析理論」介紹的是學者專家分析公共政策時採用的不同觀點及其背後的哲學基礎，為較偏重理論性的一章，其間涉及若干政治學的基礎概念，實乃因公共政策理論與實務的發展與政治學及政治現象互為關聯。若讀者覺得閱讀上較為吃力，可待其餘內容閱畢之後，再回頭閱讀第二章。而第八章「公共政策新觀念」則是在介紹1980年後，新右派思潮下的政府再造，對公共政策所產生的影響。本章彙集政府再造議題中不可不知的議題如：治理、民營化、社會資本、民意調查……等等，作為強化讀者應試能力的跳板。

筆者以一後輩擔當撰寫本書的責任，實必須感謝求學過程中有幸獲得曲兆祥教授、吳瓊恩教授、紀俊臣教授、黃人傑教授、陳銘薰教授、史美強教授、許立一教授等諸位政治與行政學界大師名家的薰陶與教誨。弘光科技大學林文清教授與清華大學蘇子喬教授在這段時間的支持與鼓勵，也是本書寫作的主要動力。然而，全書完成付梓的最大功勞應屬於五南圖書法政編輯室副總編輯劉靜芬小姐及其美編團隊，為原本枯燥平淡的公共政策學說賦予了全新的活力。至於書中如有未盡之處，或有所疏漏，則是筆者的責任。

最後，一如筆者在序言一開始時所說的，這是一本為了學生與考生所編寫的書籍，所以希望每位閱讀本書的讀者，都能藉由本書輕鬆跨越公共政策的門檻，在考場上獲得佳績。

「公共政策」是一門內容十分廣泛的學問，儘管自人類有政府以來，就有公共政策的存在，但真正做為一門「學問」來研究，也不過是20世紀以後的事。而且，公共政策的發展，通常是朝向專業分化的領域進行，例如「交通政策」、「國防政策」、「環保政策」、「經濟政策」、「教育政策」……等等。而作為基礎性知識的公共政策學，反而是比較少人去關心的。因此，在本書寫作時，「為誰而作」，就成為我一直費心思量的問題。最終，我將此書定位在為兩種主要的讀者而寫—─學生與考生。

首先，就學生而言，主要是針對學習社會科學的大學生，在修習公...

第一章 公共政策理論
第二章 政策分析理論
第三章 政策問題認定
第四章 政策規劃
第五章 政策合法化
第六章 政策執行
第七章 政策評估
第八章 公共政策新觀念
參考書目

第一章 公共政策理論
第二章 政策分析理論
第三章 政策問題認定
第四章 政策規劃
第五章 政策合法化
第六章 政策執行
第七章 政策評估
第八章 公共政策新觀念
參考書目