【小標】第十章

【小小標】人口政策與未來的挑戰

世界上大多數國家都存在著隱性人口政策，而政府也知道某些政策會導致間接的人口後果。明確旨在改變人口結果的直接人口政策則少得多（見圖9）。一般而言，人口政策是企圖修正成長率、人口組成或人口分布的政策。聯合國將人口政策定義為公權力為了防止、延遲或解決人口變化與社會、經濟或政治目標之間的不平衡，採取或明或暗的行動。這包括針對特定人口參數的政策意圖與目標，以及為影響這些參數所採取的法律與計畫性措施。在此範疇內，聯合國認定的人口政策議題包括：控制人口成長（如生育率，特別是青少女的生育率）、影響勞動年齡人口規模的政策，以及與健康相關的出生時平均壽命、五歲以下兒童死亡率與孕產婦死亡率等問題。其他健康相關議題則通常不被視為人口議題。二○一三年，對女性的暴力程度也被納入人口政策的範圍。因此，人口政策是企圖在人口動態導致的結果實際發生前，根據可見的人口趨勢，採用具前瞻性與保護性的政策來處理可能的後果。

因此，人口政策可能旨在改變一個國家或次國家人口的成長率、組成或分布。舉例來說，若政府覺得人口成長或衰退得太快，就可能施行這些政策。當政府覺得人口年齡結構不平衡時──例如兒童的數量太多或太少──或者全國的人口分布過於不平均，導致某些地區人口過多或過少，對當地發展造成不利影響。

在實務上，人口政策可以是明示的，也可以是暗示的。明示的人口政策是指政府明確旨在改變人口結果的行動，例如對移民數量設置上限、提供補貼的家庭計劃服務、或直接禁止夫婦生育超過一個或兩個孩子。暗示的人口政策則是指沒有明確地企圖想要改變人口，但被認為會帶來可預測的人口結果。例如推行義務性中等教育，可能會（a）提高平均結婚年齡，且經常導致生育第一個孩子的年齡延後，並（b）給予婦女進入經濟勞動市場所需的技能，並同樣地延後開始生育的年齡或鼓勵連續生育的間隔，以及（c）改變年輕男女的思維，讓他們選擇生育較少的後代。

英國提供了一個相關的有趣範例。根據英國國家統計署的說法，英國「並未推行人口政策，即未積極試圖影響總人口規模、人口年齡結構或人口變動的組成，除了在移民領域以外。也不曾對適合本國的人口規模或年齡結構表達過任何意見。」然而，英國確實有移民政策。英國政府表示，「移民豐富了我們的文化，強化了經濟，因此我們希望能吸引更多人來英國念書、工作和投資。」政府因此致力於簡化並改善移民政策與法律，確保英國擁有具國際競爭性的簽證系統，以及高效、有效的執法行動。具體作為包括執行移民與海關檢查來守衛英國邊境、高效處理入境與居留許可申請以及英國公民申請，並控制移民以限制非歐盟的經濟移民，並使所有移民管道的濫用減到最少。

生育率

有非常多關於政府企圖控制生育率的實例，例如包括了中國的一胎化政策、羅馬尼亞鼓勵生育這類直接的人口政策，也有如瑞典家庭政策這種非直接的政策。

中國的一胎化政策是最著名的人口政策之一。此項直接的人口政策目標為透過拉低總生育率來減緩人口成長。一九七八年頒布了自願性政策，目的是遏止快速朝十億總人口邁進的成長速度，接著於一九八○年九月頒布了一胎化政策。這是一項施行在所有國民（少數族群及第一個孩子為殘疾者除外）的計畫，但在東部大型都市推行的效果比西部鄉下的小農村區域來得好。政府採用了各種執行方法，從廣泛提供避孕措施和對社區及工作場所的密切監控，到為遵守者提供就業優待和經濟獎勵，再到更極端的措施，如強制結紮和墮胎。

這項政策在施行的地區確實有效，使出生率持續下降，並在一九九○年代中期降至低於人口替代水準。然而，副作用卻包括了男女比率失調──較不受看重的女嬰通過墮胎、遺棄或殺害而被排除，以及人數恐高達數百萬名不能被登記的第二和第三個孩子，他們必須面臨缺乏正式教育、醫療照顧或就業的人生。此外，中國人口的年齡依賴比開始惡化，許多長壽的父母與祖父母發現家庭中沒有可以照顧他們的後代。近期，凡是夫妻中至少有一方是獨生子女的，已被允許生育兩個孩子，這類人如今已是大多數的年輕成人。儘管如此，多數人卻還是選擇一個與自己出生成長環境相同的一胎家庭模式。

一九六五年的羅馬尼亞，就跟絕大多數中歐與東歐國家一樣，人口開始下滑，出生率減少，總生育率低於替代水準。在尼古拉．西奧塞古（Nicolae Ceaușescu）領導下的共產黨政權認為，軍備與工業發展需要大量人口。考量到人口成長率如此低的情況下，羅馬尼亞政府於一九六六年頒布了明確的鼓勵生育政策，包括了多種提高生育率的方法。這些舉措讓墮胎只能在有限的情況下合法進行，避孕措施的取得受限，大家庭會得到更多津貼。突然嚴格阻斷獲得合法墮胎與避孕措施的作法，對羅馬尼亞的生育率產生立即的效果，總生育率在一九六五年至一九七○年間，從一．九五上升到超過三。

然而，在接下來的十年間、也就是一九八○年代，生育率再次掉回二．二五。察覺到人口政策失敗後，羅馬尼亞政府於一九八四年施行新手段，企圖增加出生率並限制墮胎。生育年齡的婦女被規定要在工作場所接受定期婦科檢查。年齡超過二十五歲的未婚人口及沒有孩子的夫婦，必須繳納特別稅。一九八五年，合法墮胎的年齡更從四十二歲提高到四十五歲以上，且該婦女必須生育至少五個由她撫養的小孩，若生了之後送給別人養育，就不符合標準。

一九八九年十二月，在羅馬尼亞新轉型政府首度頒布的法案中，包括了廢除所有鼓勵生育的政策。然而，長期禁止使用避孕的後果，讓許多婦女缺乏使用現代避孕措施的經驗，且許多羅馬尼亞醫學界的成員也不願意承認現代避孕措施的安全性。即便如此，羅馬尼亞的總生育率在一九九○年代間還是出現下滑，當前則與其他東歐及中歐國家一樣，落在一．三上下（見圖10）。

與中國及羅馬尼亞明確的人口政策截然不同，瑞典的例子則是隱性的人口政策，它沒有企圖改變人口的清晰目標，但被認為對人口會帶來可預期的結果。

當許多歐洲國家自一九六○年代就開始看著自己的生育率持續下滑的同時，二胎家庭在瑞典仍舊是常態，僅有少數的一胎家庭和穩定比例的無子女家庭。然而，瑞典的總生育率在那段時期卻持續上上下下。這些上下波動與經濟商業週期密切相關，且被稱為順循環（pro-cyclical）生育率。許多人認為這與瑞典的家庭政策有關─基本目標是讓所有家庭擁有良好的經濟生活環境，並促進所有女性與男性得以兼顧工作與育兒。家庭政策的目標透過廣泛提供日托中心與課後輔導的服務、親職保險及育兒津貼等其他福利來實現。

大多數瑞典青年男女在生養孩子之前，已經在就業市場上站穩腳步。多數女性生產後仍留在勞動市場，且孩子出生後，父母雙方都會請一段時間的育嬰假。瑞典的育嬰假制度和收入相關，所享的福利視受助者在生育孩子之前，是否參與勞動市場。一九八○年代末期，在該國經濟強大且育嬰假獲得延長的情況下，生育率出現成長。一九九○年代，隨著瑞典的經濟進入嚴重的衰退期，年輕人開始失業，生育率也開始下降。

儘管如此，瑞典現在開始頒布新的政策，以進一步確保其目標。長久以來，人們認為慷慨的育嬰假或許不利於勞動市場中的女性。母親請的育嬰假通常都比父親久，而這被證實對女性的職涯與收入造成負面影響。二○○八年新頒布了「性別平等獎金」，讓育嬰假請得愈平均的父母能獲得額外的經濟獎勵。現在，某些人開始質疑此一決策，認為其強烈倡導平攤育兒責任，而不是讓家庭能在基於非經濟因素的情況下做決定。

【小標】第十章

【小小標】人口政策與未來的挑戰

世界上大多數國家都存在著隱性人口政策，而政府也知道某些政策會導致間接的人口後果。明確旨在改變人口結果的直接人口政策則少得多（見圖9）。一般而言，人口政策是企圖修正成長率、人口組成或人口分布的政策。聯合國將人口政策定義為公權力為了防止、延遲或解決人口變化與社會、經濟或政治目標之間的不平衡，採取或明或暗的行動。這包括針對特定人口參數的政策意圖與目標，以及為影響這些參數所採取的法律與計畫性措施。在此範疇內，聯合國認定的人口政策議題包括：控制人口成長（如生育...

【VSI 016 人口學】
目 次

系列總引言 來吧，來認識「周遭」：二十一世紀的環境課◎洪廣冀    
引言 為什麼討論「人口學」對台灣很重要？◎鄭力軒    
第一章 人口就是命運……真的嗎？    
第二章 從五萬五千到七十億    
劇烈的經濟與社會演化
穩健擴張
第三章 人口學思想的奠基者    
約翰．葛蘭特（1620–1674）
威廉．佩第爵士（1623–1687）
愛德蒙．哈雷（1656–1742）
理查．普萊斯（1723–1791）
托馬斯．馬爾薩斯（1766–1834）
第四章 統計與數學模型的加入    
班傑明．岡珀茨（1779–1865）
威廉．梅卡姆（1826–1891）
威廉．法爾（1807–1883）
法蘭西斯．高爾頓（1822–1911）和
卡爾．皮爾森（1857–1936）
羅納德．費雪爵士（1890–1962）
雷納德．蒂皮特（1902–1985）
國際人口問題科學研究聯合會（IUSIPP）
安斯利．科爾（1917–2002）
威廉．布拉斯（1921–1999）
傑克．考德威爾（1928–2015）
當代人口學的理論與模型
第五章 驅動力    
死亡率
生育率
遷徙
第六章 人口轉型──人口學的精髓    
人口轉型的理論化與再理論化
第七章 人口學家的工具箱    
衡量主要驅動力：數據
主要驅動力的測量：方法與模型
第八章 人口金字塔與推計    
年齡、時期、世代
年齡結構
人口推計
推計方法
第九章 次領域的興起    
人類人口學
生物人口學
經濟人口學或人口經濟學
家庭人口學
歷史人口學
數理人口學
古人口學
人口地理學或空間人口學
人口研究
社會人口學
第十章 人口政策與未來的挑戰    
生育率
遷徙
未來挑戰
撒哈拉以南非洲的出生率
為2050年預計達到90億或100億的人口
提供食物與水
全球人口老化的影響
世界各區域下的環境、人口與消費關係
科技變化的影響
將人口學納入經濟與政治理解的重要性
詞條    
名詞對照表    
參考資料    
延伸閱讀

【VSI 016 人口學】
目 次

系列總引言 來吧，來認識「周遭」：二十一世紀的環境課◎洪廣冀    
引言 為什麼討論「人口學」對台灣很重要？◎鄭力軒    
第一章 人口就是命運……真的嗎？    
第二章 從五萬五千到七十億    
劇烈的經濟與社會演化
穩健擴張
第三章 人口學思想的奠基者    
約翰．葛蘭特（1620–1674）
威廉．佩第爵士（1623–1687）
愛德蒙．哈雷（1656–1742）
理查．普萊斯（1723–1791）
托馬斯．馬爾薩斯（1766–1834）
第四章 統計與數學模型的加入    
班傑明．岡珀茨（1779–1865）
威廉．梅卡姆（1826...