單元7-3 人事主管機關

中國古代自隋以降，多設有「禮部」主管升學考試與任官考試，而由「吏部」管理全國文職官員的任免、考核、升遷與調動。在國民政府時期，依《中華民國憲法》規定，最高人事主管機關應為「考試院」。但在1949年中國大陸國共異幟後，其中央人事機關更迭頻繁，先後有政務院人事局（1949-1950）、中央人事部（1950-1954）、國務院人事局（1954-1969）、內務部政府機關人事局（1959-1969）、民政部政府機關人事局（1978-1980）、國家人事局（1980-1982）、勞動人事部（1982-1988）、人事部（1988-2008）、人力資源和社會保障部下轄之國家公務員局（2008-2018）。

在2018年以前，從《公務員法》第10條「中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。」來看，人事主管機關十分模糊，於是過去在學術界便有了多種說法，如大陸學者多將「國家公務員局」（National Civil Service Administration）直接視為公務員最高主管機關，但臺灣的許南雄教授認為是「人力資源和社會保障部」，因為「國家公務員局」隸屬於該部，且由部長兼任局長。桂宏誠教授則認為「國家公務員局」只是屬於行政系統內的副部級機關，實際地位和權力偏低。所以，應從《公務員法》第4條明訂的「堅持黨管幹部原則」來理解，「國家公務員局」的權限，應視黨中央及其組織部授權的程度而定，故公務員的最高主管機關應是中共黨中央及其組織部。

在2018年3月時，中共中央發布《深化黨和國家機構改革方案》，其中第十項為「中央組織部統一管理公務員工作。為更好落實黨管幹部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，更好統籌幹部管理，建立健全統一規範高效的公務員管理體制，將國家公務員局併入中央組織部。中央組織部對外保留國家公務員局牌子。」至同年7月，「國家公務員局」整併進入「中國共產黨中央委員會組織部」（簡稱中央組織部），國務院的「人力資源和社會保障部」中再無此一機構。而中共「中央組織部」對外掛起「國家公務員局」的「牌子」（一個機關、兩塊招牌），並由中央組織部副部長傅興國兼任國家公務員局局長一職。自此，中共「中央組織部」具有公務員管理方面的主要職責，包括：統一管理公務員錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務，研究擬訂公務員管理政策和法律法規草案並組織實施，指導全國公務員隊伍建設和績效管理，負責國家公務員管理國際交流合作等。對外發布人事相關命令時，以「國家公務員局」名義發布。此一改變，正符合了前述桂宏誠教授的推論，亦即在「以黨領政」的政治體制及「黨管幹部」的原則下，實際的最高人事機關就是「中國共產黨中央組織部」。

總之，用一般西方國家行政中立的文官制度下所謂的「部外制」與「部內制」的分類方法去理解中國的最高人事機關，是不準確也是不切實際的。應該跳脫西方文官制度的概念框架，用「黨管幹部」的政治生態角度去理解中國大陸目前的人事行政機關設置。

單元7-3 人事主管機關

中國古代自隋以降，多設有「禮部」主管升學考試與任官考試，而由「吏部」管理全國文職官員的任免、考核、升遷與調動。在國民政府時期，依《中華民國憲法》規定，最高人事主管機關應為「考試院」。但在1949年中國大陸國共異幟後，其中央人事機關更迭頻繁，先後有政務院人事局（1949-1950）、中央人事部（1950-1954）、國務院人事局（1954-1969）、內務部政府機關人事局（1959-1969）、民政部政府機關人事局（1978-1980）、國家人事局（1980-1982）、勞動人事部（1982-1988）、人事部（1988-2008）、人力資源和...

文官體制的發展，在20世紀末產生了翻天的變化！1980年代興起的新公共管理，顛覆了過去百年來的官僚體制標準，如層級節制、依法行政、功績管理，以及白紙黑字……等等；取而代之的，是顧客導向、分權授能、績效成果，以及流程再造……等等。簡言之，就是從「防弊」走向「興利」。

有關文官的管理，基本上也是循著相似的理路，逐漸走上師法企業之路。並加之全球化及網路化的環境變遷，歐美的改革模式在文化與政治霸權的推波助瀾下迅速傳遞至各國，形成「政策趨同」現象。因此，傳統強調公部門獨特性的「人事行政」，也日漸吸收了企業管理的精神，而形成「公共人力資源管理」的觀念。

「各國人事制度」一科，就是「比較人事行政」，一般是以英、美、德、法、日等五國為學習範例。英國與美國在19世紀末率先建立功績制度的文官體制，又在20世紀末成為制度轉型的領頭羊，百年來因應環境追求革新的精神，比制度本身更值得學習。德國與法國是主導歐盟的國家，也是大陸法系的代表國，與我國的法學傳統相近，因此在文官體制上多有值得我國模仿之處；同時，相較於盎格魯．薩克遜民族的國家熱情地擁抱新公共管理，德法等歐陸國則有較明顯的社會主義精神，對企業管理之道未必照單全收，而是在「有所為，有所不為」的前提下學習，並未拋棄自身原有的優秀傳統，這種態度也值得我們在學習外國的制度之前深自反省。至於日本，無論歷史傳統或是現代國情，都與我們有密切的關聯，尤其是社會結構的演變極為相似，故日本的各種人事對策可謂「前車之鑑」，亦值得參考學習。

除了前述五國，本書另有一章介紹中國大陸的公務員制度，並在最後一章加入韓國與新加坡的文官簡介，雖然他們並不是高考經常命題的範圍，卻也頗具特色，值得相互參看。

筆者曾在大學執教「各國人事制度」一科，深知該科學習之不易，若習者只是硬記各國制度，必味同嚼蠟。所以除了第一章介紹比較人事制度時會用到的基本觀念外，各國開篇之初均會引介影響該國文官制度的國情與史料，希望讀者能理解每個國家制度設計之初衷，也會儘量以有限的篇幅說明各種人事制度設計的環境因素與理論基礎，以求「知其然，更知其所以然」。

「各國人事制度」表面上似乎只有人事行政職系的公務員需要學習，但在今日全民政策參與的時代，文官制度也已成為公民參與的議題。可是臺灣的社會在討論諸如文官考選、待遇、權利、福利，乃至退休等等問題時，無論廟堂之爭或巷議街談，經常淪為意識形態或意氣之爭，政治的選擇總凌駕於理性的思辨。因此，筆者希望每位學習公共行政或關心政府運作的人，都能藉由本書一窺制度差異背後的形成原因，進而能獨立的判斷何為良善的制度，不要對國外的經驗囫圇吞棗，也不要被刻意塑造的輿論亂帶風向。

本書付梓首要感謝五南圖書公司法政編輯室副總編輯劉靜芬小姐及其帶領的團隊夥伴，經由他們的專業，讓原本枯燥的內容變得平易近人。更感謝高雄市政府地政局人事室林庭薇小姐提供許多寶貴的意見，填補本書撰文上不足之處。而在中國大陸一章，則要特別感謝農業農村部的蔣昕臻小姐指引筆者尋找資料的方向，此為成書的關鍵。最後，感謝長期給予筆者指導的曲兆祥教授、吳瓊恩教授、史美強教授、紀俊臣教授、許立一教授、陳銘薰教授、諸承明教授，以及蘇子喬教授。願眾人在疫情時代，仍歲月靜好。

汪正洋

文官體制的發展，在20世紀末產生了翻天的變化！1980年代興起的新公共管理，顛覆了過去百年來的官僚體制標準，如層級節制、依法行政、功績管理，以及白紙黑字……等等；取而代之的，是顧客導向、分權授能、績效成果，以及流程再造……等等。簡言之，就是從「防弊」走向「興利」。

有關文官的管理，基本上也是循著相似的理路，逐漸走上師法企業之路。並加之全球化及網路化的環境變遷，歐美的改革模式在文化與政治霸權的推波助瀾下迅速傳遞至各國，形成「政策趨同」現象。因此，傳統強調公部門獨特性的「人事行政」，也日漸吸收了企業管理的...

第1章　人事制度概論
UNIT 1-1 各國人事制度的意義
UNIT 1-2 政務官與事務官
UNIT 1-3 功績制度
UNIT 1-4 文官行政中立
UNIT 1-5 部內制與部外制
UNIT 1-6 品位制與職位制
UNIT 1-7 職涯基礎與職位基礎
UNIT 1-8 新公共管理改革
UNIT 1-9 高級文官職團
UNIT 1-10 公部門勞動關係

第2章　英國人事制度
UNIT 2-1 國情概要
UNIT 2-2 文官制度概要
UNIT 2-3 人事主管機關
UNIT 2-4 公務員體制
UNIT 2-5 公務員考選與任用
UNIT 2-6 公務員俸給
UNIT 2-7 公務員考績
UNIT 2-8 公務員訓練制度
UNIT 2-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 2-10 公務員服務
UNIT 2-11 公務員勞動權
UNIT 2-12 公務員退休

第3章　美國人事制度
UNIT 3-1 國情概要　
UNIT 3-2 文官制度概要
UNIT 3-3 人事主管機關
UNIT 3-4 公務員體制
UNIT 3-5 公務員考選與任用
UNIT 3-6 公務員俸給
UNIT 3-7 公務員考績　
UNIT 3-8 公務員訓練制度
UNIT 3-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 3-10 公務員服務
UNIT 3-11 公務員勞動權
UNIT 3-12 公務員退休

第4章　德國人事制度
UNIT 4-1 國情概要
UNIT 4-2 文官制度概要
UNIT 4-3 人事主管機關
UNIT 4-4 公務員體制
UNIT 4-5 公務員考選與任用
UNIT 4-6 公務員俸給
UNIT 4-7 公務員考績
UNIT 4-8 公務員訓練制度
UNIT 4-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 4-10 公務員服務
UNIT 4-11 公務員勞動權
UNIT 4-12 公務員退休

第5章　法國人事制度
UNIT 5-1 國情概要
UNIT 5-2 文官制度概要
UNIT 5-3 人事主管機關
UNIT 5-4 公務員體制
UNIT 5-5 公務員考選與任用
UNIT 5-6 公務員俸給
UNIT 5-7 公務員考績
UNIT 5-8 公務員訓練制度
UNIT 5-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 5-10 公務員服務
UNIT 5-11 公務員勞動權
UNIT 5-12 公務員退休

第6章　日本人事制度
UNIT 6-1 國情概要
UNIT 6-2 文官制度概要
UNIT 6-3 人事主管機關
UNIT 6-4 公務員體制
UNIT 6-5 公務員考選與任用
UNIT 6-6 公務員俸給
UNIT 6-7 公務員考績
UNIT 6-8 公務員訓練制度
UNIT 6-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 6-10 公務員服務　
UNIT 6-11 公務員勞動權
UNIT 6-12 公務員退休

第7章　中國大陸人事制度
UNIT 7-1 國情概要
UNIT 7-2 文官制度概要
UNIT 7-3 人事主管機關
UNIT 7-4 公務員體制
UNIT 7-5 公務員考選與任用
UNIT 7-6 公務員俸給
UNIT 7-7 公務員考績
UNIT 7-8 公務員訓練制度
UNIT 7-9 公務員懲戒與申訴
UNIT 7-10 公務員服務
UNIT 7-11 公務員退休

第8章　專題比較
UNIT 8-1 各國人事主管機關比較
UNIT 8-2 各國高級文官職團
UNIT 8-3 各國公務員考選與任用特色
UNIT 8-4 各國公務員俸給決定原則
UNIT 8-5 各國公務員核心能力訓練
UNIT 8-6 各國公務員的行政倫理規範
UNIT 8-7 各國公務員的退休制度改革
UNIT 8-8 各國揭弊者保護制度比較
UNIT 8-9 韓國文官制度簡介
UNIT 8-10 新加坡文官制度簡介

參考文獻

第1章　人事制度概論
UNIT 1-1 各國人事制度的意義
UNIT 1-2 政務官與事務官
UNIT 1-3 功績制度
UNIT 1-4 文官行政中立
UNIT 1-5 部內制與部外制
UNIT 1-6 品位制與職位制
UNIT 1-7 職涯基礎與職位基礎
UNIT 1-8 新公共管理改革
UNIT 1-9 高級文官職團
UNIT 1-10 公部門勞動關係

第2章　英國人事制度
UNIT 2-1 國情概要
UNIT 2-2 文官制度概要
UNIT 2-3 人事主管機關
UNIT 2-4 公務員體制
UNIT 2-5 公務員考選與任用
UNIT 2-6 公務員俸給
UNIT 2-7 公務員考績
UNIT 2-8 公務員訓練制度
UNIT 2-9 公務員懲戒與申訴
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