第二節 變遷的世界

一、變遷的民主

從社會變遷（social change）的角度來看，當代民主制度是基於反抗王權而產生的，民主也在憲政主義中獲得制度性保障。憲政主義由不同群組關鍵思想串結而成，包括受限制的政府、法治民主、基本人權保障、權力分立、司法獨立等（李念祖，2000）。在憲政民主概念下，人民要求建立一個比有限政府更有能力，但仍然受到約束的政府來解決問題。

現代民主國家依循憲政主義（Constitutionalism）精神，在憲法中彰顯限制國家權力（power）並保障人民權利（rights）的兩大宗旨。另在社會契約論的影響下，憲政主義還必須向人民出示「民主保證」，保證兌現人民享有最基本的自由、平等權利。而且民主政治的運作，必須是法治政治、民意政治的制度（汪子錫，2012：30）。

在變遷的世界中，關於如何解釋民主出現了改變，民主被某些人解釋為動態過程（dynamic process），這個解釋的出發點，是以變動概念提出「民主沒有止盡」的思維，認為民主是發展中的事件、也是社會行動的階段目標。今天的民主，可能在明天已然不足以稱為民主，民主這個字詞，不能以機械式的理論加以命定、解釋、論斷。

社會學者Charles Tilly將二次世界大戰後出現的各種民主理論加以爬梳，並比對各國政治發展歷史，之後提出他對於民主的見解。Tilly的核心概念是認為：「民主是持續地、進步地、反轉的動態過程」（Tilly, 2007）。

依Tilly的觀點，動態的民主意味著民主無止境，民主是既是歷史，也是未來，民主是依某種動力變遷而出現內容新舊並容，追求更好的政治制度的代名詞。民主的動態過程是歷經三個程序，而且會循環出現。第一程序：有受到壓迫的獨立權力個體（independent powers）；第二程序：社會著手消滅各種形式不平等（elimination categorical inequality）；第三程序：俟全部的「信任網路」整合後，將之融入政體（the integration of trust networks into the polity）。只要能夠邁入第三個過程，那種狀態就是民主，若是啟動了第一過程或者進入了第二過程，卻無法完全走完第三過程，就不是民主。

Tilly的解釋途徑，是觀察不斷變遷後的世界後所作的歸納，有一些基本民主要素，並不因為動態理論而減損，例如自由權、平等權仍然是民主的核心基石。但是對於百年來一直被視為民主制度象徵之一的代議制民主（Representative Democracy）就不是如此被看待了。在網路傳播科技變遷增進民主參與機會，以及民意代表素質低落，無法代表民意的情況下，世界各國都對代議民主制度提出不同的批判。

臺灣2014年太陽花學運期間，400多名大學生在3月18日清晨佔領立法院議場後，即透過網路社群媒體提出「捍衛民主」行動口號，並且主張審議式民主（Deliberative Democracy）、公民會議（Citizen Conference）都應該取代早已失靈而且讓人不耐的代議制度（汪子錫，2014a）。審議民主其實是雅典直接民主（Athenian democracy）的現代翻版，是一種公民直接參與政治的恢復。顯然這也可以驗證Tilly民主動態論的另一個觀點，就是民主的概念會在動態發展中偶爾出現復興（revival）的情況。而且最顯著的是，太陽花學運展現了新媒體的力量，透露出傳統民主已然變遷到e民主的時代。

二、變遷的警政

警察的意義有其時間性和空間性，離開時間與空間等現實因素，難以探討警察意義的真諦。一國警政的所有表現（presentation），首先是服膺於政治制度，因為警察原是國家行政的一部份，而國家行政又是立國理念、政策，或其所實施的政治制度與文化習俗等的結果。因此，警察意義與內涵，會隨著國家行政變化而跟著變化（梅可望，2002：2-3）。

我國憲法前言揭示，中華民國為民有、民治、民享的民主共和國，因此，我國政治應屬民主制度，我國警政亦應屬於民主的警政制度（Democratic Policing System）迨無疑義。

但是我國並不是建國伊始，就出現完善的民主政治制度，即使開始施行憲法之後，初時也稱不上民主。我國民主是在政局紛擾，內戰、抗戰連年動盪的歲月中匍匐前進。受此影響，我國實現民主，以及民主警政，要等到新舊世紀交替之間，才在臺灣拉開序幕，當臺灣跨出政治民主化的步伐後，受其規制的警政制度，也隨之融入民主之中。

社會學者Peter K. Manning在2011發表一部警政研究著作《變遷世界中的民主警政》（Democratic Policing in a Changing World），在其看來，民主警政的界定並不複雜，廣義來說，民主警政就是一種更有效益的警政（more efective policing），是基於警察與公民之間的信任（trust）得以建立的社會結構。他在書中還透露了在變遷的世界裡，民主警政所遭遇到的挑戰與問題。而傳承自其老師，即符號互動論大師Ervin Goffman的觀點，很自然的，Manning將今日民主警政變遷的焦點，放在警察的傳播、溝通問題層面（Manning, 2011）。

Manning提出影響美國警政的自變項，來自媒體爆發式的成長，警察需要快速回應與溝通，而新的局面是「傳播與溝通的時間、空間限制被打破，低成本且簡便的方式行動，可以很快的將訊息擴散」。將以上這些變遷的狀況組合在一起，就是對民主警政的新挑戰。

他認為，在一定範圍內，警察所面臨的新挑戰是綜合各種結構因素與行動因素形成的：「媒體、法令、偶發的麻煩事件、督察內控制度」。如果找不出好的行動、方法來回應外部環境，就可能會在警察與公民之間造成不應該存在的不信任（untrusted），這不是民主警政所想要的發展趨向。

警政揚棄了以往統治權的概念，朝向與民眾溝通，爭取民眾認同與信任的方向變遷。

三、變遷的媒體

（一）憲法保障言論自由

美國學者Keane在其著作《媒體與民主》（The Media and Democracy）書中提到公共服務屬性的媒體，例如廣播電視，本質上是日常生活公民與社會溝通對話的管道，因為媒體可以重塑人們的語言、時空感和各種偏好，具有改變信念的影響力，理應作為有助於實現自由、平等的溝通工具（Keane, 1991）。

Keane闡釋認為，民主憲政國家的人民必然享有自由、平等溝通的權利，這種權利就是言論自由。憲法對於言論自由的保障，也延伸到在傳播媒體上發表言論的自由，因而，言論自由帶出了新聞自由（press freedom）。憲法確立的這項保證，使公民有行動能力，得以反抗採行暴政的政府。

保障公民言論自由、新聞自由已經成為當前重要人權指標，也是普遍的民主價值觀。在成文憲政中，美國憲法第一修正案（The First Amendment）於1791年由國會批准，位居12條權利法案（The Bill of Rights）之首。

第一修正案關於言論自由與新聞自由的部份，有謂：「禁止國會制訂任何法律剝奪言論自由、侵犯新聞自由與集會自由；干擾或禁止向政府請願的權利…」，第一修正案成為確保新聞自由的基礎，也成為其他國家公民追求言論自由與民主化的標竿。

1975年時任美國聯邦最高法院大法官Potter Stewart博士在演講中，提出第四權理論（the fourth estate theory），把憲法保障新聞自由解釋為一種制度性基本權（the institutional right），而非屬一般個人的基本權利（the individual right）。由於憲法保障了言論自由與媒體新聞自由，才可能再由新聞自由反過來保護憲政制度。因此，美國新聞界經常以民主的看門狗（Watchdogs of Democracy）自居，自詡為公民第四權的行使者，民主的把關者。

我國1947年開始實施憲法，憲法第11條明確保障人民有言論、講學、著作、出版自由。司法院大法官於1994年在第364號解釋中，進一步指出「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法11條所保障言論自由之範圍」。另在2011年第689號憲法解釋文中，出現一小段文字：「憲法第11條保障新聞採訪自由…」，短短數字，進一步確定了我國憲法保障的新聞自由，不只是報導的自由，還包括記者採訪的自由。

無疆界組織「自由之家」（freedom house）於2014年5月1日發布年度全球新聞自由報告，列入評比的197個國家及地區，名列「完全自由」者有32％，總計63國，我國排名第48，屬於完全自由。在亞洲其他國家的新聞自由程度評比，南韓居第68位，香港第74，屬「部分自由」。新加坡第152，中國大陸第183，屬「完全不自由」（World Press Freedom, 2014）。

從前述說明來看，我國對於言論自由、新聞自由的保障程度，在世界各國居於高度自由的位置。臺灣民主警政在這種高度自由環境下，可以想像，來自媒體第四權的監督，必然會給警政帶來難以預估的壓力與挑戰。

第二節 變遷的世界

一、變遷的民主

從社會變遷（social change）的角度來看，當代民主制度是基於反抗王權而產生的，民主也在憲政主義中獲得制度性保障。憲政主義由不同群組關鍵思想串結而成，包括受限制的政府、法治民主、基本人權保障、權力分立、司法獨立等（李念祖，2000）。在憲政民主概念下，人民要求建立一個比有限政府更有能力，但仍然受到約束的政府來解決問題。

現代民主國家依循憲政主義（Constitutionalism）精神，在憲法中彰顯限制國家權力（power）並保障人民權利（rights）的兩大宗旨。另在社會契約論的影響下，憲政主義...

序言

這本書談了一個核心的觀念，就是媒體再現（media representation）對於民主警政（Democratic Policing）的鉅大影響力。臺灣警政發展（policing development）的歷史故事，因為媒體再現而被保留了下來，但是在社會變遷下，媒體再現對警政的態度也出現重大轉變。循著歷史軌跡探尋，警政與媒體關係的演變過程可以分為三個段落：

一、媒體配合警政時期

廣播電視在臺灣歷經30餘年的老三台媒體壟斷時期（台視、中視、華視），媒體內容受到政府管制，媒體對於政令宣導配合不遺餘力。那時警政相關新聞除了刑案治安、交通意外事故等，大部份是褒多於貶。而且「警政就是內政的門面」，為了打造安區樂業的社會環境，媒體報導大多都配合政府，媒體再現並不熱衷於批評警政。透過媒體再現的社會化（socialization）教育，警察被塑造成「人民保母」，是正義的化身。

二、新聞戲劇化後的警政

新聞戲劇化始作俑者是從1996年民視開播，以及後續一連串廣電媒體自由化後開始，而且逐日加劇。媒體自由化原本是兌現憲法第十一條言論自由，是我國民主化發展一大盛事，但是沒有多久時間，衛星有線電視大幅鬆綁，財團進入媒體市場經營，出現媒體只在乎收視率，所導致的譁眾取寵戲劇化新聞。

警政媒體關係在此時頻頻遭遇挑戰，警政負面新聞成為日常例行現象，雖然也採取了警政公共關係、警政行銷策略予以回應，但是似乎成效不盡理想。尤其警察人員不會「對著鏡頭講話」，以致於大多數的時候，發言不得體或者沒有重點，失去有利於警政的媒體再現機會。

三、全民監督警政的We Media時代

電子網路進入Web2.0時代，將“We Media”的可能性排除了障礙，人人都是報導者（reporter）、人人都在寫歷史。最近的變遷意謂著警察處在全民電子影音蒐證、鏡頭監視之下行動與執法。而推算“We Media”形成社會風氣，最早始自2008年臉書（Facebook）進入臺灣開始算起。短短數年各式各樣不同的社群媒體（social media）和傳統媒體（traditional media）發生的數位匯流（digital convergence），開始出現大量警察日常工作「偶發的麻煩事件的影音媒體再現」，這些偶發事件因為民主制度與人權保障觀念日盛，不少警民爭議過程透過媒體匯流再現，發展到最後，幾乎通通變成警察的錯。但是這個現象並不是很公平，筆者所看到的是絕大多數的警察都忠誠勤勉，他們只是不了解媒體再現，或不善於面對媒體而已。

在“We Media”的時代，民主警政與媒體關係，出現的是全民運用新媒體、機構運用傳統媒體對警政的監督。臺灣民主警政還沒完全適應廣電媒體的衝擊，就被迫匆匆進入Web2.0全民媒體時代，不但是臺灣民主警政的挑戰，但是臺灣民主警政的機會。

參考美國關於社區導向警政研究，其所提出的新專業主義警政（New Professionalism in Policing）認為，21世紀警察權力及合法性不只是法律授權，主要是來自民眾的認同與信任。這個觀點，建議警察先做好與民眾以及社會網絡（包括記者、民代、非政府組織、協力義警等）的溝通（communication），才能建立警政工作的基石。

警政溝通很多時候是藉助制度化運作的警政公共關係、警政行銷的媒體再現而得以實踐；並且在警察個體部份，則需要警察個體在日常互動遭遇時，與他人良好的互動溝通才得以展開。然而需要提醒的是，警察日常溝通過程，很可能會被錄影蒐證成為媒體再現。因此，歸納起來，媒體再現的課題是民主警政現在的、未來的、無法迴避的發展性課題。

臺灣民主警政意義非比尋常，這不但是臺灣內部的警政課題，也是全球化、區域化，尤其兩岸四地警政合作與觀摩的標竿。臺灣民主警政不能因媒體再現挑戰而退縮，而是要開創有利於警政再現的能動性與機會。

世界警察首長協會IACP正在倡談開發社群媒體能動性（agency）的溝通策略，本研究不揣淺陋，盼望研究成果能提供臺灣警政棉薄貢獻，讓民主警政不斷朝向「更好的警政」發展，也希望能夠透過警政更好的媒體行動，讓媒體再現我國警察的正義與信任。

中央警察大學 副教授 汪子錫



2014年10月10日雙十國慶日 識於誠園

序言

這本書談了一個核心的觀念，就是媒體再現（media representation）對於民主警政（Democratic Policing）的鉅大影響力。臺灣警政發展（policing development）的歷史故事，因為媒體再現而被保留了下來，但是在社會變遷下，媒體再現對警政的態度也出現重大轉變。循著歷史軌跡探尋，警政與媒體關係的演變過程可以分為三個段落：

一、媒體配合警政時期

廣播電視在臺灣歷經30餘年的老三台媒體壟斷時期（台視、中視、華視），媒體內容受到政府管制，媒體對於政令宣導配合不遺餘力。那時警政相關新聞除了刑案治安、交通意外事故等，大部份...

序言
第一章 緒論：變遷世界的警政與媒體課題研究
第二章 民主警政的公共關係行動與媒體再現
第三章 民主警政的警政行銷行動與媒體再現
第四章 民主警政社群媒體的行動與媒體再現
第五章 電影再現警察正義的敘事神話分析
第六章 警政前舞台媒體再現個案分析
第七章 警政後舞台媒體再現個案分析
第八章 臺灣民主警政的媒體再現結構化分析

序言
第一章 緒論：變遷世界的警政與媒體課題研究
第二章 民主警政的公共關係行動與媒體再現
第三章 民主警政的警政行銷行動與媒體再現
第四章 民主警政社群媒體的行動與媒體再現
第五章 電影再現警察正義的敘事神話分析
第六章 警政前舞台媒體再現個案分析
第七章 警政後舞台媒體再現個案分析
第八章 臺灣民主警政的媒體再現結構化分析