內文試閱 CH1日本現行教師評鑑制度之探討

日本之教師原本就屬於公務員性質，稱做教育公務員，所以自1955年以後，就如同公務人員一樣實施人事考評制度，稱做「勤務評定」，而依照地方公務員法之規定，其最終之考核權是在市町村的教育委員會身上。但這些行之多年之教師人事考績制度，被批評為「形式化」了(八尾坂修，2006:10)。主要問題包括三項：其一是採取依據校長之觀察內容進行考核之方法，並沒有配合輔助制度之自我申告及自我評鑑；其二是因為評鑑結果並沒有告知當事人，所以對於當事人之輔導與協助，並沒有達到應有之效果；第三是對於評鑑者並沒有進行研習，所以如何提升適切的考核能力受到質疑；第四，考核時間是9月至翌年8月，與學年度沒有配合；第五，因與教師團體長年意見相左之故，考核結果無法納入人員異動及待遇上(八尾坂修，2006:12)，雖然日本之教師對於職務之態度與認知，基本上可能有一些自我改善之努力動機，但是仍有一些教師之專業與工作態度受到批評，因此有關教師考核制度之恰當性不斷被檢討是否需要改革。

自1980年代因為教育問題叢生，校園暴力、霸凌、拒絕上學等問題嚴重，日本於是展開新一波之教育改革，其基本主軸是以新自由主義觀點下之教育改革，其中講求市場競爭機制，強調績效責任一直是主要之方向；另外，自1990年代以後，日本在泡沫經濟之影響下，有關人事任用及考核制度，包括原本企業界之年功序列制度也受到改革之波及，要求導入包含能力(competence)評鑑及自我申報的業績(performence)評鑑觀點受到更多的重視。在這樣的潮流下，2000年東京都率先推動新的人事考核制度，所謂「教育職員人事考課」制度，各都道府縣也陸續著手推動新的教師評鑑制度；2002年日本自小學開始推動校務評鑑制度，2004年中央政府開始著手調查推動教師新型態評鑑制度之實施情況，這是日本現行教師評鑑制度之政策脈絡。本文將針對日本現行評鑑制度之背景、設計過程、制度現況、制度特色與問題點，以文獻分析方式進行分析。

壹、制度發展的背景

日本其所以會推動新的教師評鑑制度，其背景因素如下：

一、勤務評定制度流於形式化

「勤務評定」係指自 1955年以來實施，公務員體系中所屬的上級長官依據法令規定，針對教育公務員的業務成績及其能力、態度所做相關的評定與紀錄的制度，較屬於總結性的評鑑考核制度。日本的中小學教師是教育公務員身分，依法有接受考核、評定勤務成績的義務，而教師的工作中最主要的教學專業表現就包含在人事考核的內容中，因此日本中小學的教師評鑑即是人事考核制度。日本在二次大戰後參考美國以科學化的人事管理方式進行公務員法制的改革，也就是以業績主義為基本原理構思了勤務成績評定的制度（高橋寬人，1996）。因此1950年（昭和25年）12月公布的「地方公務員法」第 40 條第 1 項，就明文規定地方公務員需定期接受勤務評定（地方公務員法第 40 條第 1 項：：「任命權者應針對職員的職務，定期進行執行勤務成績之評定。對評定之結果應有適當相對應的處置。」然而實際上，教師的勤務評定實施造成大混亂，引起反彈與抗爭的理由除了技術性問題外，最被批判的是有關是否侵犯教師職務獨立自主的權限，以及最重要原因是因為被批評為受政治意圖的利用。1958年上原專禄等48名學者及文化團體發表反對勤務評定的聲明書中，提出「強行實施勤務評定是政黨內閣加強對教育的干預與限制，教師的成績評鑑與政治現實無關，應以教育上的研究問題為考量」」（高橋寬人，1996）。一方面勤務評定被認為其原始的設計初衷已異於原本為了提高教學效率之目的，被視為乃政治干預教育事務之性質。另外，也因為教育活動內容問題複雜許多，加上實施評定之結果未能活用、多數人對勤務評定的認知誤差及誤解頗深，及對評鑑結果的不信任等難以突破的困境，使得勤務評定制度漸漸流於形式化（清水俊彥，2004））。勤務評定制度被批判評鑑規準未明確、評鑑的客觀性不足、評鑑結果未告知當事人、無法發揮提昇教師專業能力的功能，以及評鑑結果未能反映到待遇高低，缺乏督促工作績效的實際效果（廣嶋憲一郎，2007），因為上述原因導致後來實施的勤務評定制度並沒有產生實際效果，這也是新的人事考核制度出現的背景之ㄧ。

二、教育問題嚴重

1980 年代的日本進入經濟景氣時代，但在高度經濟化的發展下也產生了不少教育問題，諸如校園霸凌、中輟、逃學、兒童自殺案件、班級秩序崩壞等。歸咎其原因，過度強調升學競爭、齊頭式管理主義、教育制度僵化等都是導致教育問題惡化的罪魁禍首。根據 1999 年文部省（2001年改名文部科學省）委託國立教育研究所與第一線教育現場教職員組成的「學年經營研究會」對於教學等學生行為，所謂「班級秩序崩壞」等實際問題成因進行分析與調查，報告書的實例中發現形成教學問題的原因複雜，但其中約有七成比例顯示「教師指導能力不足」是主因（東京都教育職員人事研究會，2005），因此教師素質影響教學品質的問題受到重視。「為瞭解決堆積如山的教育課題，必須重新調整學生學習環境，進行以校長為中心，加強學校全體教職員的相互合作，激發全體創意功夫的學校改革。尤其與兒童學習最為密切相關的教師，必須強化其對學校改革的認知與適應，提昇教師素質與專業能力成長成為學校改革的關鍵。」（東京都教育委員會，1999）。因此日本政府從教師素質層面進行反省與檢討，在教師公信力與挽回社會信賴上不遺餘力地推動改革，以提升教師素質。

三、問題教師（不適任教師）的激增

以改善教師素質為目的的人事考核制度改革，還有一個背景原因，就是不適任教師比率增加問題。問題教師包含不適任教師或指導力不足教師，而所謂「不適任教師」的定義是指「教學工作無法成立的老師」的人數自 1990 年代後有激增趨勢，例如因猥褻行為遭處分的教師數目在 10 年之間增加近 6 倍左右，因精神性疾病而休職教師也增加約 2 倍（市川昭午，2006），2004年不適任中因精神疾病原因而遭停職處分教師的共有6553名，與1996年的1385名比較，9 年之間增加3倍之多。不適任教師激增現象導致社會降低對教師的信賴感與威信，對教師的觀感以「職業」取代，因此教師的專業形象實有重新塑造之必要，故實施能發揮提升教師素質功能的教師評鑑制度便成為迫不及待的要務。

貳、制度設計之經過

由於上述之背景因素，在 2000 年 12 月「教育改革國民會議報告─改變教育 17 個提案」中，為了「營造新時代的新學校教育」的二十一世紀教育發展目標，「創造可以反應教師教育熱情與努力成效的評鑑機制」，並有「充實教師長期社會體驗研習」、「特殊才藝教師、短聘教師及社會各行各業達人教師等多樣化聘用措施」、「學校教育中最重要的一個人就是教師，而為了評定教師的教育熱情與付出努力之多寡，並延伸優點進而提升效率，必須進行能反應待遇的教師評鑑制度」等具體建議（野原明，2004）。

2001 年（平成 13 年）文部科學省規畫出「二十一世紀教育新生計畫」，擬定了七個具體戰略。其中有「培育教育專家的教師」，另外「教員免許（證照）制度的改善」、「創設新的教師研習制度」、「大幅擴充教師的社會體驗研習」、「優秀教師的表揚制度與特別加薪的實施」、「不適任教師需嚴格處理」的想法也納在其中（野原明，2004）。其後，2002年 2 月中央教育審議會的諮議報告「今後教員免許制度應有作法」，則提出以「營造值得信賴的學校」為目標，導入提昇教師素質之新教師評鑑系統的建議；與從「確保教師的適用性」觀點提出「建構針對指導力不足教師處理的人事考核管理系統」的建議（高倉翔，2004）。

2002 年6 月 25 日在經濟部財政諮議會議報告書「有關經濟財政營運和構造改革的基本方針」中，提議要促進新的教師評鑑制度儘早實施，並且要轉換為能反映出其工作績效表現及能力至待遇的評鑑系統（滋賀縣教職員人事制度相關調査研究委員會，2005）。針對在職教師的教師素質管控，以形成性與總結性兼備的教師評鑑制度實施為方向。日本東京都在1984年就實施行政職公務員的自我申告（自我評鑑、自我申報之意）、業績評鑑（總結性評鑑）制度，1993年擴大至全部公務員，1995 年涵蓋教育行政管理職。2000年對於東京都的教師全面實施新式的人事考核制度（楊武勳，2006）。之後其他地方政府也陸續推動新式的教師評鑑制度，如大阪府、神奈川縣、香川縣、埼玉縣、靜岡縣、京都府、奈良縣、広島縣、 香川縣、高知縣、福岡縣、大分縣、宮崎縣等。2003年中央政府─文部科學省囑咐47個各都道府縣及13個政令指定都市，以建立能反映晉級與升遷、評鑑公立學校教師之人事考核制度為目的，開始進行全面調查與研究，要求全國要在2005年前完全確立實施的方針。從2004年之後的3年期間，對於要實施人事考核等教師評鑑制度相關的研究調查，約有1億2000萬圓的調査研究費交付給各自治體，進行研究組織的設計、評鑑方法、評鑑者的訓練、評鑑結果反映晉級或人事異動事項等進行檢討與規劃，以建構最適合的評鑑系統（每日新聞，2003.1.20）。於是地方政府便如火如荼地展開各地的教師評鑑制度規劃與落實。另外，日本教師評鑑與學校評鑑制度改革同時進行，學校將企業的目標管理及全面品質管理(PDCA)的理念應用在學校經營管理上，教師評鑑系統亦以PDCA的管理為經營方向與基礎，圖1是東京都實施教師評鑑的業績評鑑（總結性評鑑）系統概念圖，採取「目標設定→實踐→目標追加變更→自我評鑑反省→期待下年度的目標改善→下一個努力目標的設定」的組織管理過程運用在人事管理上，擔任評鑑者的校長與副校長(或教頭)則在過程中提供指導與建議等，並配合教師 10 年為單位短期、中期與長期的教學生涯計畫，進行自我申告（吉田和夫，2006），亦即透過靜態的書面報告與動態的晤談活動促使教師個人專業能力的提升。這樣的制度具有整體性，要求教師必須瞭解學校之發展目標，且必須將學校發展目標與自我之專業提升結合，因此不致造成教師只顧自己的教學工作，而不理睬學校之發展目標。

参、制度現況－東京都為例

日本有關教師評鑑制度，中央文部科學省先以審議報告書方式呈現大原則，然後就由第二層都道府縣各自訂定評鑑之處理原則。東京都由於是首善之區，加上當時之都知事較為強勢，所以率先推動（東京都教職員組合，2006），以下舉東京都案例說明。

一、東京都的例子

最早實施的東京都，其實施之新的教師人事考核制度，日文稱做「教育職員人事考課制度」(白川敦，2007)，其制度內容有兩大主軸，分別是自我申告（自我評鑑）及業績評鑑（總結性評鑑），。自我申告在學年初、學年中、學年末分 3 次進行，分別是4月1日、10月1日、3月31日；業績評鑑以相對評鑑及絕對評鑑方式進行；此制度特色在於非由管理者單方評定論斷，而是以受評者自己提出的自我申告及業績評鑑結果為基礎，擔任評鑑者的校長及教頭(副校長)等人，給予適切的指導建議，目的在提升教師的專業與能力，增進教師的專業成長（東京都教育職員人事研究會，2005）。

一般而言，教師最主要職務就是從事教學活動，日本中小學教師評鑑制度中，評鑑教師的項目除了對學生學習之指導能力外，還有生活指導能力、行政能力、班級經營能力、團體領導能力、危機管理能力、與家長對應能力、及為人服務的能力（蛭田政宏，2004）。學習指導能力評鑑是一重要項目，評鑑主要目的之ㄧ就是為了改善教師教學品質，而教師評鑑制度中評鑑者想瞭解教師的工作實況、其具備教學專業能力與否，把握教師指導學生的學習狀況，進行教學觀察（觀課）是最直接可信的評鑑工具。東京都的評鑑流程包括(廣嶋憲一郎，2007：15-17)：

1.理解校長所揭示之學校經營發展方針

2.立足學校經營發展方針上，作成自我申報之報告書

3.與校長、教頭(副校長)面談

4.接受校長和教頭(副校長)之觀課

5.針對有關日常的工作情況進行觀察和評鑑

6.進行對成果和改進事項之自我評鑑

7.與校長和副校長面談，提出最後自我申告書

另外，依據教師評鑑流程（圖2），日本中小學一學年有三學期，因此一學年間大約進行三次教學觀察，每次實施一節的教學，其後觀察者必須提出教學方法、教材內容、班級經營等相關的回饋或建議、輔導，進行業績評鑑前須將一學年來的書面記錄做歸納與整理。

進行教學觀察的目的在於使教師自身的教學問題明朗化，進而督促教師提出改善教學的計畫，並實際針對教學問題與缺失改進，以增進教學知能，開發教師潛能。而教師往往不自覺教學上的盲點，故透過校長、教頭(副校長)、研究主任等與教師的對話及指導，檢討教學缺失，此乃經由個人之教學過程，加上運用省思之流程，促使體驗更加深化並

思考解決問題的策略，教學改善計畫中並需配合校內研習活動之提出（工藤文三，2006）)。教學觀察的目的並非只為了教師評鑑，而是使教師進行教學改善的 OJT（on the job training，職場內教育，個別校內研習─教學現場進修的一環）(中川修一，2006)。

肆、制度之特色與問題點

此次日本教師評鑑制度(考績制度)，是採取目標管理手法，以能力與業績為基礎之評鑑，其主軸概念乃是能力開發與人才培育，依據學者整理各行政區之制度，認為日本此次教師評鑑制度，基本上包括十項內涵，(1)基於目標管理手法及活用自我評鑑理念下，教師設定自我成長目標；(2)評鑑者與被評鑑者經由面談溝通；(3)評鑑要素及評鑑項目之設定與職務相對應；(4)對照評鑑基準採取絕對評量及相對評量方式；(5)多元之評鑑方式；(6)訂有評鑑期間；(7)評鑑結果會回饋當事人；(8)對於當事人之困擾會給予協助；(9)評鑑結果回饋至研習、人事配置、表揚制度、薪給等；(10)評鑑者會參加研習(八尾坂修，2006:16)。根據上述，可知日本此次教師人事評鑑制度，乃在為了改善原有問題下之產物，其特點可包含合目的性、合公平性、合客觀性、合透明性、合信賴性等，深具有特色。以下舉三項重要內涵說明之。

(一)評鑑範圍包含主要職務內容

日本有關教師之職務內容，大致如下表1之項目，包括學習指導、生活輔導、生涯輔導、學校運作、特別活動(社團活動等)，又可分上班時間之職務內容及非上班時間之內容，比較特殊的是沒有包括基本教育素養，以及敬業精神等之項目。如我國目前推動之教師專業發展評鑑之項目包括課程設計與教學、班級經營與輔導、敬業精神與態度、研究發展與進修四大面向，在主軸之切割面明顯不同。

(二)先進行自我申報(自我申告)

日本之教育文化，以前在推動各級學校評鑑時，也會從自我檢核做起，再進到外部評鑑。依目前進行之教師評鑑，也以符合人性之觀點設計，在評鑑項目中，先由當事人進行自我申報，提出自我設定之工作目標，而其內容是可以因人而異的。評鑑者會依申報之內容加以檢核、輔導及評鑑。有關自我申報之實例如表2所示，而在學期末並由當事人先進行自我檢討之申報，也由當事人先自我陳述，評鑑之方式分成五等第，由當事人自行檢視自評出結果，包括5、4、3、2、1，分別代表達成度極高、高度達成、有達成、幾乎未達成、未達成(菊地英，2006；蠣崎正実，2006)。不過，不同行政區域之評鑑成績有不同之呈現方式。另如上述圖2所示，全學年度中間也有做一次中間評估，也就分成期中評鑑和最終評鑑，而期中評鑑後會進行晤談及輔導，最後再做總結性評鑑。至於由誰評鑑之問題，學校中之校長由教育局長評鑑，學校之教頭及事務長(類似秘書長)第一次由校長評鑑，最後由教育局長或其指定之人員評鑑；至於一般教師及職員，第一次由教頭評鑑，最後由校長評鑑。因此日本之教師評鑑，可說先由校長提示學校辦學目標後，由當事人自我設定目標，且經由校長及教頭之建議及確認，開始實踐；然後期中經由校長及教頭的教學觀察等，提供一些建議後，進行自我評核及反省，並再經由校長或教頭之確認及評核，做為次年度之目標設定之參考，這是一種PDCA的循環。

(三)評鑑包含三大要素

日本教師評鑑之內容要素包含意願(意欲)、能力、實績(成果)三項，所謂意願是指做為執行職務之基本工作態度，是任何工作項目都必須具有的要素，包括責任感、協調性、積極性、耐性、團體規範之服從性等；而能力是指在執行職務時發揮之行動力，包含知識與技能、資訊蒐集與活用力、規劃能力等；而實績是指達成自己設定目標之程度。另外，此三者都必須從評鑑之起始，即從自我從設定目標開始，至達成目標時之意願、能力與時機都必須結合進行評鑑。

(四)包含教學觀察

有關教學觀察(觀課)方面，是非常專業之評鑑事項，也是教頭和校長該進行之工作。有關教學觀察，要注意之事項很多，端賴評鑑者之專業知識是否具足，才能讓觀課之效果展現。特別是觀課之目的，主要是進行建議和輔導，也就是兼顧形成性及總結性之意涵。

(五)確保評鑑公正之方式及結果應用

有關這些問題，包括評鑑者必須參加研習活動，以確認認知是否正確。進而，評鑑結果必須公開給當事人，當對象有不同看法時，可循管道提出意見，由教育局之上一層級人員做意仲裁。至於結果之應用，包括做為培育行政領導人員之用、安排各種人事之用、反映在薪給上，以及做為表揚之用等。

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